ทำความเข้าใจการเมืองของกลุ่มประเทศ GCC (3)
“Rentier States”
ดร.ศราวุฒิ อารีย์
ศูนย์มุสลิมศึกษา สถาบันเอเชียศึกษา
กลุ่มประเทศคณะมนตรีความร่วมมือแห่งอ่าวอาหรับ หรือ Gulf Cooperation Council (GCC) ประกอบด้วยสมาชิก 6 ประเทศ ได้แก่ ซาอุดีอาระเบีย คูเวต โอมาน สหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ กาตาร์ และบาห์เรน
องค์กรความร่วมมือในระดับภูมิภาคนี้ก่อตั้งขึ้นเมื่อปี ค.ศ. 1981 โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเสริมสร้างความสัมพันธ์ด้านการทูต เศรษฐกิจ การค้า และการลงทุน ตลอดจนถ่ายทอดศิลปวัฒนธรรมอันดีงามระหว่างประเทศสมาชิก รวมทั้งมุ่งมั่นสร้างความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของประเทศในกลุ่ม GCC เพื่อเพิ่มศักยภาพในการแข่งขันทางการค้ากับประเทศอื่น ๆ นอกกลุ่ม
ปัจจุบันรัฐบาลของประเทศสมาชิกกลุ่ม GCC แต่ละประเทศกำลังเร่งพัฒนาอุตสาหกรรมให้มีความหลากหลายยิ่งขึ้น เพื่อลดการพึ่งพาการส่งออกแต่น้ำมันเพียงอย่างเดียว นอกจากนี้ รัฐบาลของประเทศสมาชิกกลุ่ม GCC ยังมีนโยบายสนับสนุนให้ภาคเอกชนลงทุนทั้งภายในประเทศและเข้าไปลงทุนในประเทศสมาชิกอื่น ๆ (ของกลุ่ม GCC) โดยเน้นการลงทุนในอุตสาหกรรมขนาดเล็ก
ขณะเดียวกันรัฐบาลก็ได้จัดหาเงินกู้ ให้เช่าที่ดินในราคาถูก เร่งปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานทั้งสาธารณูปโภค การคมนาคมขนส่ง และการสื่อสาร ตลอดจนสร้างแรงจูงใจด้านภาษี โดยลดอัตราภาษีนำเข้าเครื่องจักรและวัตถุดิบ อีกทั้งเร่งปรับปรุงและแก้ไขกฎหมายการลงทุน เพื่อให้เอื้อต่อการเข้ามาลงทุนของนักลงทุนจากต่างประเทศ
กลุ่มประเทศ GCC ถือเป็นตลาดขนาดใหญ่และมีอำนาจซื้อสูง ทั้ง 6 ประเทศสมาชิกมีประชากรรวมกันประมาณ 42 ล้านคน ส่วนใหญ่มีฐานะมั่งคั่งและมีกำลังซื้อสูง ประชากรของสหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ มีรายได้เฉลี่ยต่อคนสูงถึงกว่า 9,600 ดอลลาร์สหรัฐต่อปี ขณะที่ประชากรของซาอุดีอาระเบียมีรายได้เฉลี่ยต่อคนกว่า 7,200 ดอลลาร์สหรัฐต่อปี ส่วนกาตาร์นั้นถือเป็นประเทศที่มีรายได้ต่อหัวของประชากรที่สูงที่สุดของโลกประเทศหนึ่งอยู่แล้ว
กำลังซื้อที่สูงของพลเมืองในกลุ่มอ่าวอาหรับส่งผลให้ความต้องการบริโภคสินค้าและบริการของประเทศเหล่านี้สูงตามไปด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งสินค้าที่มีความจำเป็นแก่การดำรงชีพ เช่น อาหารแปรรูป เสื้อผ้าสำเร็จรูป และวัสดุก่อสร้าง
ข้อสำคัญคือประเทศสมาชิกกลุ่ม GCC ทุกประเทศล้วนมีทางออกสู่ทะเล การคมนาคมขนส่งสินค้าทางเรือจึงมีความสะดวกอย่างยิ่ง โดยเฉพาะสหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ที่ถือเป็นศูนย์กลางการกระจายสินค้าและการส่งออกต่อไปยังภูมิภาคอื่น ๆ
นอกจากนี้ยังมีปัจจัยอื่น ๆ เกื้อหนุนให้นักลงทุนต่างชาติเข้าไปลงทุนในกลุ่ม GCC เช่น เป็นกลุ่มประเทศที่มีทรัพยากรธรรมชาติอุดมสมบูรณ์ เพราะนอกจากจะมีน้ำมันดิบและก๊าซธรรมชาติแล้ว GCC ยังมีทรัพยากรธรรมชาติอื่น ๆ ที่สามารถใช้เป็นวัตถุดิบในภาคอุตสาหกรรมต่าง ๆ จำนวนมาก อย่างเช่น ทองคำ ทองแดง แร่เหล็ก ฯลฯ ซึ่งล้วนมีความสำคัญทางเศรษฐกิจ
แต่ถึงอย่างนั้น ในทางรัฐศาสตร์ก็ต้องถือว่ารัฐต่าง ๆ ในกลุ่ม GCC เหล่านี้มีลักษณะเป็น “Rentier States” อันหมายถึงรัฐที่มีรายได้ทั้งหมดหรือส่วนใหญ่จากการขายทรัพยากรธรรมชาติให้ลูกค้าข้างนอก เช่น การส่งออกน้ำมันไปขายในตลาดโลก เป็นต้น ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐประเภทนี้กับพลเมืองของตนมักเป็นไปแบบการแจกจ่ายแบ่งปันเงินทองจากรัฐบาลส่วนกลางไปสู่มือประชาชนในรูปสิทธิประโยชน์ต่าง ๆ ซึ่งแตกต่างกับระบบการเมืองของรัฐส่วนใหญ่ในโลกที่ทิศทางการไหลของเงินงบประมาณจะเป็นไปในทิศตรงข้าม คือจะเป็นรูปแบบของการจัดเก็บภาษี
การเป็น “rentier states” ในแง่หนึ่งมักถูกตั้งคำถามว่า ระบบการแจกจ่ายแบบให้เปล่าที่มิใช่เกิดจากการทำมาหาเลี้ยงชีพ จะทำให้ประชาชนติดนิสัยพึ่งพารัฐตลอดไป โดยที่รายได้และความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจของแต่ละปัจเจกบุคคลมิได้เกิดจากการทำงานเลย แต่เกิดจากการเป็นพลเมืองของรัฐเท่านั้นเอง
เพราะฉะนั้น ความเป็น “Rentier” จึงหมายถึงการเป็นสมาชิกของกลุ่มที่พิเศษกลุ่มหนึ่งที่มีสิทธิ์ได้รับประโยชน์จากผลผลิตทางเศรษฐกิจ โดยที่ไม่ได้เข้าไปมีส่วนร่วมกับการผลิต ขณะเดียวกัน ความมั่งคั่งร่ำรวยในทรัพยากรธรรมชาติที่เป็นอยู่ก็มักถูกคาดหวังอย่างผิด ๆ จากประชาชนว่า รายได้ของประเทศจะยิ่งเพิ่มสูงขึ้นต่อไปเรื่อย ๆ ในอนาคต
รายงานขององค์กร Chatham ได้อธิบายเอาไว้อย่างน่าสนใจครับว่า
‘การต่อรองทางเศรษฐกิจระหว่างรัฐกับพลเมืองอย่างที่เป็นอยู่ปัจจุบันในกลุ่มประเทศอ่าวอาหรับถือเป็นความไม่ยั่งยืนเนื่องจากพวกเขากำลังก้าวเดินไปสู่ยุคหลังพลังงานน้ำมัน…การเปลี่ยนผ่านของคนรุ่นก่อนสู่คนรุ่นใหม่ก่อให้เกิดแรงกดดันและความตึงเครียดต่อโครงสร้างการเมืองแบบเดิม รายได้อันเกิดจากการขายพลังงานน้ำมันนั้นไม่เพียงพอที่จะคงไว้ซึ่งการต่อรองทางเศรษฐกิจ-การเมืองทั้งระยะกลางและระยะยาว โครงสร้างเศรษฐกิจการเมืองที่เป็นอยู่ปัจจุบันและการเปลี่ยนแปลงในอนาคต ตลอดจนจำนวนประชากร การศึกษา และการหลั่งไหลของข้อมูลข่าวสาร ล้วนเป็นปัจจัยส่งผลกระทบต่อความสัมพันธ์เชิงอำนาจระหว่างรัฐกับประชาชน ระหว่างประชาชนกับแรงงานต่างชาติ และระหว่างคนกลุ่มต่าง ๆ ทางสังคม’
ขณะเดียวกัน รัฐธรรมนูญของแต่ละประเทศในกลุ่ม GCC มักฉายภาพแต่ยุคที่ราคาน้ำมันรุ่งเรือง โดยมิได้คำนึงถึงยุคที่ราคาน้ำมันตกต่ำหรือยุคที่ทรัพยากรน้ำมันกำลังจะหมดไป รายงานของ Chatham ยังตั้งข้อสังเกตเอาไว้ว่ารัฐธรรมนูญของประเทศเหล่านี้
‘ยังเขียนไว้ตามเคยในแบบที่ว่า ประเทศจะต้องรักษาความสมดุลระหว่างเศรษฐกิจเสรีกับความยุติธรรมทางสังคม; นั่นคือทรัพยากรธรรมชาติจะต้องอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐ ขณะที่ทรัพย์สมบัติของเอกชนจะได้รับการคุ้มครองจากการถูกเวนคืน และรัฐมีหน้าที่ในการยกระดับความเป็นอยู่ที่ดีให้กับประชาชน’
หน้าที่ของรัฐในการจัดหางานให้ประชาชนยังปรากฏให้เห็นในรัฐธรรมนูญของหลายประเทศในกลุ่ม GCC คูเวตเป็นประเทศแรกที่เขียนรัฐธรรมนูญขึ้นใช้ โดยเสนอให้การทำงานเป็นทั้งสิทธิและหน้าที่ พร้อมระบุเอาไว้ว่า รัฐมีหน้าที่จัดหางานให้ประชาชน และต้องทำให้เป็นไปอย่างเท่าเทียมยุติธรรม ขณะที่รัฐธรรมนูญของบาห์เรนก็ระบุว่า รัฐจะรับประกันโอกาสการทำงานให้แก่ประชาชน ส่วนรัฐธรรมนูญของสหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ก็ระบุเรื่องนี้ไปในทิศทางเดียวกัน คือประชาคมหรือสังคมจะต้องเป็นผู้จัดหางานให้ประชาชน และพิจารณาคุณสมบัติตามประเภทงานนั้น ๆ
หน้าที่ของรัฐตามที่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะเรื่องการดูแลจัดหางานให้ประชาชน ประกอบกับสิทธิพิเศษจากการเป็นพลเมืองของกลุ่มประเทศ GCC ที่คุ้นเคยกับการได้รับความช่วยเหลือจากรัฐเสมอมา ไม่ว่าจะเป็นน้ำมัน น้ำเพื่ออุปโภคบริโภค สวัสดิการด้านสุขภาพ การศึกษา และไม่มีการจ่ายภาษี ทั้งหมดก่อให้เกิดความคาดหวังจากประชาชนอย่างไม่มีที่สิ้นสุด ทั้ง ๆ ที่ในความเป็นจริงน้ำมันกำลังเข้าสู่ยุคที่ราคาตกต่ำ หรือแม้แต่เข้าสู่ยุคที่น้ำมันกำลังใกล้หมดเต็มที
รายงานขององค์กร Chatham แสดงความเป็นห่วงในปรเด็นความคาดหวังทางเศรษฐกิจของคนรุ่นใหม่ของกลุ่มประเทศ GCC ที่เพิ่มสูงขึ้น อันเป็นปัญหาที่จะกลายเป็นอุปสรรคต่อนโยบายลดการพึ่งพิงรายได้จากน้ำมันและพัฒนาภาคอุตสาหกรรมในประเทศของตนให้มีความหลากหลายยิ่งขึ้น (Diversification) รายงานให้ความเห็นว่า
‘เยาวชนคนรุ่นใหม่ที่เติบโตมาในยุคน้ำมันรุ่งเรืองต่างก็คาดหวังความมั่งคั่งร่ำรวยที่จะเพิ่มทวีขึ้น ตรงข้ามกับคนรุ่นก่อน คนรุ่นใหม่มองไม่เห็นภาพความยากจนที่ภูมิภาคนี้เคยเป็นในอดีต’ นักศึกษาอาหรับจำนวนมากที่จบจากรั่วมหาวิทยาลัยในกลุ่มประเทศ GCC คาดหวังที่จะได้ทำงานในหน่วยงานภาครัฐและมีเงินเดือนสูง หรือไม่ก็ดำรงตำแหน่งผู้บริหารระดับสูงในบริษัทเอกชน ความคาดหวังอย่างนี้อาจเป็นจริงได้ในปัจจุบันในประเทศที่ร่ำรวยบางประเทศที่มีประชากรอยู่น้อยอย่างกาตาร์และสหรัฐอาหรับเอมิเรตส์
แต่สำหรับประเทศอย่างโอมาน ซาอุดิอาระเบีย และบาห์เรน ความคาดหวังที่จะได้งานดี ๆ เงินเดือนสูง ๆ ทำ และปัญหาอัตราการว่างงานที่เพิ่มสูงขึ้น กลายเป็นสิ่งที่ย้อนกลับมาสร้างปัญหาอย่างมากให้แต่ละรัฐบาลในปัจจุบัน และอาจส่งผลกระทบกลายเป็นปัญหาทางการเมืองในอนาคตอันใกล้นี้ได้
ในอีกด้านหนึ่ง ระบบเศรษฐกิจ-การเมืองของกลุ่มประเทศ GCC ขณะนี้ต้องถือว่าไม่มีความยั่งยืนอันเนื่องจากหลายสาเหตุด้วยกัน แต่ที่เป็นปัญหาหลักคือทรัพยากรน้ำมันที่กำลังลดน้อยลงและกำลังหมดไป คูเวตและกาตาร์ถือเป็น 2 ประเทศในกลุ่ม GCC ที่คาดว่าจะยังมีน้ำมันสำรองและก๊าซธรรมชาติใช้ไปได้อีกนาน
แต่อีก 4 ประเทศที่เหลือคาดกันว่าน้ำมันจะหมดไปในเพียงหนึ่งชั่วอายุคน (ของคนที่เกิดปี 2016)
นั่นหมายความว่าคนรุ่นใหม่ที่เพิ่งเกิดจะมีชีวิตอยู่ได้ทันเห็นสภาพของประเทศตนเองที่เป็นประเทศกลางทะเลทราย ไม่ได้เป็นประเทศมหาเศรษฐีที่ขายน้ำมันเป็นสินค้าหลักเหมือนในอดีตอีกต่อไป
ไม่รู้ว่าเป็นเพราะเหตุผลด้านทรัพยากรน้ำมันด้วยหรือไม่ที่วันนี้กาตาร์ถูกกดดันจากหลายฝ่าย แต่ที่แน่ ๆ บทความตอนหน้าผมคิคว่าจะนำเสนอเรื่องอิทธิพลของกลุ่มภราดรภาพมุสลิมในรัฐอ่าวอาหรับครับ
อ่านเรื่องที่เกี่ยวข้อง
เข้าใจการเมืองในกลุ่มประเทศ GCC (1) : การเมืองว่าด้วยความชอบธรรม
เข้าใจการเมืองในกลุ่มประเทศ GCC (2) : ทำไมเยเมนจึงไม่ถูกรวมเป็นสมาชิกกลุ่ม GCC ?
