เข้าใจการเมืองของกลุ่มประเทศ GCC (5)
ทำไมราชาธิปไตยในกลุ่มประเทศ GCC จึงดำรงอยู่อย่างมั่นคง?
ดร.ศราวุฒิ อารีย์
ศูนย์มุสลิมศึกษา สถาบันเอเชียศึกษา
การทำความเข้าใจปัจจัยการดำรงอยู่ของระบอบราชาธิปไตยอย่างมั่นคงในกลุ่มประเทศ GCC หลังเผชิญมรสุมระลอกต่าง ๆ ที่พัดผ่านเข้ามาในหน้าประวัติศาสตร์ตะวันออกกลาง ถือเป็นอีกประเด็นที่นักตะวันออกกลางศึกษาและนักรัฐศาสตร์ให้ความสนใจเสมอมา
ยิ่งเมื่อเกิดปรากฏการณ์อาหรับสปริงที่ส่งผลให้ผู้นำ “เผด็จการ” ในหลายประเทศต้องลาจาก การดำรงอยู่ของราชาธิปไตยในกลุ่มประเทศ GCC ท่ามกลางปรากฏการณ์การเปลี่ยนแปลงนี้ ก็ยิ่งได้รับความสนใจมากยิ่งขึ้น
ชุดข้อมูลหนึ่งที่อาจใช้อธิบายการดำรงอยู่ของราชาธิปไตยในกลุ่ม GCC คือ ลักษณะการเมืองการปกครองที่เป็นปัจจัยสำคัญทำให้เกิดเสถียรภาพ นักรัฐศาสตร์อย่าง Michael Herb เรียกระบอบการปกครองของกลุ่มประเทศ GCC อย่างน่าสนใจว่าเป็น “ระบอบกษัตริย์ที่มีพลวัต” (dynamic monarchies) อันหมายถึงบทบาทของกษัตริย์ที่ควบคุมกิจการของประเทศอย่างรอบด้าน เหนือกว่าระบอบกษัตริย์ทั่วไป ทั้งทางด้านเศรษฐกิจ วิถีชีวิตทางสังคม และการเมือง ยังผลให้เกิดการผูกขาดอำนาจในสถาบันหลักๆ ของรัฐ โดยการครอบครองตำแหน่งสำคัญๆ ในรัฐบาล พร้อมกับสร้างเครือข่ายระบบอุปถัมภ์
ระบอบกษัตริย์อย่างที่ว่ามานี้จึงสามารถครองอำนาจได้อย่างมั่นคง ขณะเดียวกันก็ลดโอกาสการเกิดอำนาจอิสระอื่นๆ ขึ้นมาท้าทาย
นอกจากประเด็นที่เป็นลักษณะพิเศษของระบอบการปกครองแล้ว ความชอบธรรม (Legitimacy) ของราชวงศ์กษัตริย์อันเกิดจากปัจจัยทางวัฒนธรรม ศาสนา และความเป็นชนเผ่า ก็เป็นอีกเรื่องหนึ่งที่สำคัญ อันทำให้ระบอบกษัตริย์ของประเทศกลุ่ม GCC ดำรงอยู่ได้
ท่ามกลางกระแสการอพยพของคนชนบทเข้าสู่เมือง (Urbanization) ที่เข้มข้นมากขึ้นในปัจจุบัน แม้จะทำให้ความรู้สึกแบบชนเผ่าลดลงไปบ้าง แต่ก็ยังไม่ถึงขั้นที่ราชวงศ์กษัตริย์ไม่สามารถเอามาใช้เป็นเครื่องมือในการสร้างความจงรักภักดีได้
แต่เหนือกว่าระบบชนเผ่าคือ ความชอบธรรมทางศาสนาที่ราชวงศ์กษัตริย์ต่างอ้างว่าตนเองสืบเผ่าพันธุ์มาจากสายตระกูลหรือชนเผ่าของศาสดามุฮัมหมัด (ซ.ล.) อาทิเช่น ราชวงศ์กษัตริย์ของประเทศบาห์เรน หรือแม้แต่ราชวงศ์สะอูดแห่งซาอุดิอาระเบีย ซึ่งถือตนเองเป็นผู้พิทักษ์ศาสนสถานสำคัญ 2 แห่งของโลกอิสลาม นั่นคือ มัสยิดิล-ฮารอมแห่งนครมักกะฮ์ และมัสยิดอัล-นะบะวีย์แห่งนครมะดีนะฮ์
ด้วยเหตุนี้จึงส่งผลให้ราชวงศ์กษัตริย์ในกลุ่มประเทศ GCC มีความชอบธรรมและดำรงอยู่ในอำนาจอย่างมั่นคงยิ่งกว่ารัฐบาลของกลุ่มประเทศตะวันออกกลางที่มีรูปแบบการปกครองแบบสาธารณรัฐอาหรับ (Arab Republic) ที่เป็นรัฐบาลแนวโลกวิสัย (Secular)
อย่างไรก็ตาม ความชอบธรรมทางด้านศาสนาและวัฒนธรรมดังกล่าวก็มิใช่ลักษณะดั้งเดิมของการเมืองการปกครองในภูมิภาค โดยเฉพาะระบบการสืบสันตติวงศ์ แต่ความชอบธรรมเหล่านี้ส่วนใหญ่ถือกำเนิดมาจากกระบวนการสร้างรัฐสมัยใหม่ที่ได้รับอิทธิพลจากจักรวรรดินิยมตะวันตกและเกมส์การเมืองของมหาอำนาจหลังยุคอาณานิคม
ยิ่งกว่านั้น ราชวงศ์กษัตริย์ยังได้ประโยชน์จากภาพลักษณ์ด้านลบของระบอบเผด็จการอำนาจนิยมในตะวันออกกลาง เพราะเกิดการเปรียบเทียบระหว่าง 2 รูปแบบการปกครองที่ทำให้ราชวงศ์กษัตริย์แห่งรัฐรอบอ่าวอาหรับมีความเหนือกว่าทั้งทางด้านการเมืองและเศรษฐกิจ และมีความเลวร้ายน้อยกว่าผู้นำเผด็จการที่ได้สร้างแต่วงจรแห่งความชั่วร้ายและความหวาดกลัว
ราชวงศ์กษัตริย์เหล่านี้เปิดเสรีทางการเมืองในลักษณะจากบนสู่ล่าง (top-down) มากกว่ากลุ่มประเทศอาหรับสาธารณรัฐ ที่เป็นอย่างนี้ก็เนื่องจากราชวงศ์กษัตริย์สามารถสร้างรูปแบบ “ตัวแทนแห่งตน” (representation) แบบ “จัดฉาก” ขึ้นได้โดยไม่ต้องหวั่นเกรงกับผลการเลือกตั้ง ขณะเดียวกันก็ยอมให้เกิดกลุ่มที่มีแนวคิดหลากหลายทางการเมืองได้ ตราบใดที่กลุ่มเหล่านั้นไม่ลุกขึ้นมาท้าทายอำนาจของผู้ปกครอง
Lisa Anderson ผู้เชี่ยวชาญการเมืองในกลุ่มประเทศรอบอ่าวอาหรับอธิบายไว้น่าสนใจครับว่า ราชวงศ์กษัตริย์สามารถจัดการความหลากหลายของกลุ่มก้อนทางสังคมได้เป็นอย่างดี โดยวางตำแหน่งของตนเองอยู่ตรงกลางในการที่จะสร้างความสมดุล ใช้เล่ห์เหลี่ยมพลิกสถานการณ์ให้เป็นประโยชน์ต่อราชวงศ์ ตลอดจนกำหนดควบคุมสังคมให้เดินไปตามความประสงค์ โดยเฉพาะในสังคมที่การหลั่งเลือดเป็นธรรมเนียมโบราณและความแตกแยกระหว่างเผ่าเกิดขึ้นเป็นประจำ
ด้วยเหตุนี้ เสรีภาพทางการเมืองและความเป็นพหุสังคมในรูปที่เป็นการจัดตั้งขึ้น จึงก่อให้เกิดผลอย่างน้อย 3 ประการด้วยกันคือ การคัดค้านต่อต้านอำนาจรัฐถูกเบี่ยงเบนออกไป เพิ่มโอกาสของการตั้งคนของตนเองเข้าดำรงตำแหน่ง และทำให้ฝ่ายตรงข้ามแตกย่อยออกเป็นกลุ่มก้อน ไร้ซึ่งพลังอำนาจ เมื่อประชาชนเกิดความแตกแยกแบ่งย่อยเป็นกลุ่มก้อน ก็กลายเป็นการเปิดทางให้ราชวงศ์กษัตริย์เล่นบทบาทเป็นศูนย์กลางของอำนาจ อันทำให้เกิดคะแนนนิยมในคนกลุ่มฝ่ายต่างๆ ขณะเดียวกันก็สามารถควบคุมฝ่ายค้านได้ในเวลาเดียวกัน
แม้ผู้ปกครองของกลุ่มประเทศ GCC จะใช้ทั้งเครื่องมือทางศาสนา วัฒนธรรม และการเมืองในการรักษาสถานภาพเดิม (status quo) และสร้างความชอบธรรมในการดำรงไว้ซึ่งสถาบันการปกครองแบบราชาธิปไตย แต่ทั้งหมดนั้นก็ยังไม่สามารถอธิบายเสถียรภาพของกลุ่มประเทศ GCC หลังปรากฏการณ์อาหรับสปริงได้อย่างครอบคลุม เพราะปัจจัยที่สำคัญอีกประการคือ การใช้ความมั่งคั่งร่ำรวยจากรายได้น้ำมันแจกจ่ายช่วยเหลือด้านสวัสดิการแก่ประชาชน นอกจากจะควบคุมเศรษฐกิจทั้งหมดแล้ว เหล่าผู้ปกครองยังสร้างเครือข่ายระบบอุปถัมภ์ กระจายผลประโยชน์ให้ประชาชนที่เป็นเครือข่ายกลุ่มต่างๆ ทั้งนี้ก็เพื่อลดเสียงคัดค้านจากฝ่ายต่อต้าน
หลังการลุกฮือของประชาชนในปรากฏการณ์อาหรับสปริง ราชาธิปไตยในกลุ่มประเทศ GCC ต่างก็ใช้ความมั่งคั่งร่ำรวยให้เป็นประโยชน์โดยการออกนโยบายสนับสนุนช่วยเหลือเพื่อยกระดับความเป็นอยู่ที่ดีแก่ประชาชนอย่างถ้วนทั่ว นอกจากนั้น องค์กรคณะมนตรีความร่วมมือแห่งอ่าวฯ (GCC) ยังมีมติให้ความช่วยเหลือทางเศรษฐกิจแก่ประเทศสมาชิกที่ร่ำรวยน้อยที่สุดอย่างโอมานและบาห์เรนอีกด้วย ขณะเดียวกันก็สนับสนุนการเงินแก่ประเทศนอกสมาชิกที่ปกครองด้วยระบอบราชาธิปไตยเหมือนกันอย่างจอร์แดน เพื่อให้มีความสามารถในการรับมือกับกระแสลุกฮือปฏิวัติของประชาชนในประเทศ
แต่ปัจจัยทางเศรษฐกิจจากความร่ำรวยอันเนื่องจากรายได้น้ำมันก็มิได้ประกันถึงเสถียรภาพในกลุ่ม GCC หลังปรากฏการณ์อาหรับสปริง เพราะจริง ๆ แล้ว น้ำมันของลิเบียก็ไม่สามารถปกป้องมุฮัมมัด อัล-กัสซาฟี หรือกัดดาฟีได้ ขณะที่ประเทศที่ไม่มีน้ำมันอย่างจอร์แดนและโมร็อกโคกลับสามารถจัดการกับกระแสความไม่พอใจของประชาชนได้เป็นอย่างดี
อย่างไรก็ตาม การดำรงอยู่อย่างมั่นคงของราชาธิปไตยในกลุ่ม GCC เกิดจากการผสมผสานปัจจัยต่าง ๆ เข้าด้วยกัน ไม่ว่าจะเป็นปัจจัยเรื่องความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจ ปัจจัยทางศาสนาและวัฒนธรรม ปัจจัยของการควบคุมกลุ่มการเมือง ยิ่งเมื่อผนวกกับปัจจัยสุดท้ายคือ “พันธมิตรทางภูมิรัฐศาสตร์นอกภูมิภาค” (external geopolitical alliances) ก็จะยิ่งเห็นภาพชัดยิ่งขึ้น
ปัจจัยทางภูมิรัฐศาสตร์ถือเป็นปัจจัยที่สำคัญในการอธิบายเรื่องเสถียรภาพทางการเมืองของกลุ่มประเทศ GCC กล่าวคือด้วยความที่กลุ่มประเทศเหล่านี้มีน้ำมัน ซึ่งเป็นพลังงานสำคัญในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจและอุตสาหกรรมของโลก ประกอบกับที่ตั้งของประเทศเหล่านี้ที่อยู่ในจุดภูมิ-ยุทธศาสตร์ที่สำคัญมากของโลกนับตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบัน จึงก่อให้เกิดการผูกสัมพันธ์กันอย่างแนบแน่นระหว่างมหาอำนาจโลกอย่างสหรัฐฯ และเจ้าผู้ครองราชวงศ์ต่างๆ ในกลุ่มประเทศ GCC
แน่นอนผลประโยชน์ของมหาอำนาจมิได้จำกัดอยู่เฉพาะกลุ่มประเทศ GCC แต่ครอบคลุมไปถึงประเทศต่างๆ ในภูมิภาคตะวันออกกลางโดยรวม ดังจะเห็นได้ว่าประเทศสาธารณรัฐอาหรับที่เกิดการปฏิวัติโค่นล้มผู้นำจากปรากฏการณ์อาหรับสปริง ไม่ว่าจะเป็นตูนีเซีย อียิปต์ ลิเบีย หรือเยเมน ล้วนเคยเป็นประเทศที่มหาอำนาจคอยค้ำจุนหนุนหลัง ฝรั่งเศสกับอิตาลีมีความสัมพันธ์ที่แนบแน่นกับลิเบีย ฮุสนี มุบารัค อดีตผู้นำอียิปต์มีสัมพันธ์ลึกซึ้งทั้งกับยุโรปและสหรัฐฯ ตลอดหลายปีก่อนการปฏิวัติ ผู้นำตูนีเซีย ซัยนุลอาบีดีน บิน อาลี (Ben Ali) ก็มีฝรั่งเศสเป็นมิตรประเทศ
แต่ความสัมพันธ์กับมหาอำนาจก็ใช่ว่าเป็นผลประโยชน์ทางยุทธศาสตร์เสมอไป การปกป้องเผด็จการในกรณีต่างๆ ข้างต้นถือว่าไม่คุ้มเมื่อเทียบกับการปกป้อง “เสถียรภาพ” ทางการเมืองของกลุ่มประเทศ GCC เพราะนอกจากสหรัฐฯ จะพึ่งพิงประโยชน์จากน้ำมันของกลุ่มประเทศเหล่านี้แล้ว สหรัฐฯ ยังมีฐานทัพที่ตั้งไว้อย่างมั่นคงในภูมิภาค ไม่ว่าจะเป็นฐานทัพเรือสหรัฐฯ ในบาห์เรน สำนักงานใหญ่กองบัญชาการกลางสหรัฐฯ ในกาตาร์ ตลอดจนฐานทัพทหารอีกหลายแห่งที่กระจายตัวอยู่ในกลุ่มประเทศ GCC
ด้วยเหตุนี้ จึงไม่แปลกที่เมื่อเกิดการลุกฮือประท้วงขึ้นในบาห์เรน สหรัฐฯ จึงวางตัวนิ่งเฉยและไม่สนับสนุนการปฏิวัติประชาชนที่นั่นเหมือนกรณีอียิปต์และตูนีเซีย ทั้งนี้ก็เนื่องจากสหรัฐฯ ไม่ต้องการเสี่ยงให้เกิดการเปลี่ยนแปลงอันจะส่งผลกระทบต่อผลประโยชน์ของสหรัฐฯ ในภูมิภาค
นอกจากการเป็นพันธมิตรกับมหาอำนาจแล้ว ราชวงศ์กษัตริย์ของกลุ่มประเทศ GCC ยังใช้อำนาจทางเศรษฐกิจ การเมือง และการทหาร ในการจัดการกับกระแสการประท้วงของประชาชน ในนามขององค์กรคณะมนตรีความร่วมมือแห่งอ่าวฯ (Gulf Cooperation Council)
ประเทศสมาชิกมักใช้กลไกขององค์กรนี้ในการจัดการปัญหาที่ผู้นำแต่ละประเทศเห็นว่าเป็นภัย “คุกคามร่วม” (Collective threat) ต่อเสถียรภาพ เช่น GCC มีมติให้ช่วยเหลือประเทศสมาชิกที่มีฐานะทางเศรษฐกิจไม่ดีเท่าสมาชิกประเทศอื่น (กรณีการช่วยเหลือโอมานกับบาห์เรน) หรือใช้ GCC ในการลงมติร่วมในการดำเนินการทางการทูตและการเมือง อาทิเช่น การเข้าไปยุ่งเกี่ยวกับปัญหาความขัดแย้ง โดยสนับสนุนฝ่ายต่อต้านโค่นล้มรัฐบาลทั้งในลิเบียและซีเรีย เป็นต้น
ขณะเดียวกันก็ใช้การปฏิบัติการทางทหารร่วมเมื่อเผชิญกับภัยคุกคามที่เกิดขึ้นในประเทศสมาชิกประเทศใดประเทศหนึ่ง (ดังจะเห็นกรณีอาหรับสปริงที่บาห์เรน)
กล่าวโดยรวมก็คือ แม้บางครั้งกลุ่มประเทศสมาชิก GCC จะมีนโยบายต่างประเทศที่ไม่ตรงกันบ้าง แต่พวกเขาก็เห็นร่วมกันในการที่จะ “ดับ” กระแสอาหรับสปริง (ยกเว้นกาตาร์) ซึ่งถือเป็นภัยคุกคามร่วม ขณะเดียวกัน กลุ่มประเทศนี้ก็มีแนวคิดร่วมกันในการที่จะรักษาไว้ซึ่งเสถียรภาพของประเทศสมาชิก การเชิญประเทศอย่างจอร์แดนและโมร็อกโคเข้าร่วมเป็นสมาชิก GCC ในปลายปี 2011 หรือการปรึกษาพูดคุยกันอย่างจริงจังในการยกระดับการรวมตัวให้ GCC เป็น “สหภาพ” อันจะก่อให้เกิดความร่วมมือที่แนบแน่นเป็นรูปธรรมมากยิ่งขึ้น ถือเป็นสัญญาณบ่งชี้ถึงการที่กลุ่มประเทศนี้ต้องการสร้างความเข้มแข็งแก่องค์กร อันจะเป็นเครื่องมือในการแก้ปัญหาภัยคุกคามความมั่นคงร่วม ทั้งภัยคุกคามที่เกิดจากปัจจัยภายในภูมิภาคและปัจจัยภายนอกภูมิภาค
ที่ผมไล่เรียงมาทั้งหมดนี้ก็เพื่อชี้ให้เห็นว่ากลุ่มประเทศ GCC มีภูมิคุ้มกันพอสมควรในการที่จะต้านกระแสความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในภูมิภาค แต่มาตรการตัดความสัมพันธ์กับกาตาร์ล่าสุด ทำให้ผมเห็นว่าซาอุดิอาระเบียและชาติอาหรับพันธมิตรยังอยู่ใน “อาการหวาดกลัว” ความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในภูมิภาค ไม่ใช่เฉพาะเรื่องกระแสประชาธิปไตย แต่ยังรวมถึงกระแสความนิยมของมวลชนอาหรับที่มีต่อกลุ่มการเมืองนิยมแนวทางอิสลาม (Political Islam) อันเป็นประเด็นที่ผมจะอธิบายขยายความในตอนต่อๆ ไปครับ
อ่านเรื่องที่เกี่ยวข้อง
เข้าใจการเมืองในกลุ่มประเทศ GCC (1) : การเมืองว่าด้วยความชอบธรรม
เข้าใจการเมืองในกลุ่มประเทศ GCC (2) : ทำไมเยเมนจึงไม่ถูกรวมเป็นสมาชิกกลุ่ม GCC ?
ทำความเข้าใจการเมืองของกลุ่มประเทศ GCC (3) : “Rentier States”
เข้าใจการเมืองในกลุ่มประเทศ GCC (4) : กลุ่มประเทศ GCC กับกระแสอาหรับสปริง
