ศราวุฒิ อารีย์
ศูนย์มุสลิมศึกษา สถาบันเอเชียศึกษา
ในปี ค.ศ. 1992 นายฟิเดล รามอส (Fidel Ramos) ได้เข้ามาดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีฟิลิปปินส์ต่อจากอากีโน ภายหลังเข้ารับตำแหน่งได้ไม่นาน เขาได้รื้อฟื้นการเจรจากับกลุ่ม MNLF ขึ้นมาอีกครั้งหนึ่ง ซึ่งตามมาด้วยการลงนามร่วมกันในคำแถลงการณ์ความเข้าใจ (a statement of understanding) ระหว่างรัฐบาลฟิลิปปินส์และกลุ่มแนวร่วมปลดปล่อยโมโร (Moro National Liberation Front : MNLF) ณ ประเทศลิเบีย ซึ่งนับเป็นอีกครั้งหนึ่งที่ลิเบียได้เข้ามามีบทบาทสำคัญในการไกล่เกลี่ย ปัญหาร่วมกับ OIC ซึ่งกลับมามีบทบาทสำคัญอีกครั้งในฐานะผู้อำนวยความสะดวกในการเจรจาให้บรรลุ ผลสำเร็จ
ท้ายที่สุด ผลของการเจรจาระหว่างรัฐบาลฟิลิปปินส์และกลุ่ม MNLF ก็คือ การลงนามในสนธิสัญญาสันติภาพร่วมกัน ระหว่างมิซูรี่และเอกอัครราชทูต Yan (ในฐานะประธานรัฐบาลของคณะเจรจาสันติภาพฟิลิปปินส์) ในวันที่ 2 กันยายน 1996 ณ กรุงจาการ์ต้า (Jakarta) ประเทศอินโดนีเซีย อันเป็นการยุติสงครามที่ต่อสู้กันมานานถึง 24 ปี ซึ่งส่งผลให้มีผู้เสียชีวิตกว่า 120,000 คน และทำให้รัฐเสียค่าใช้จ่ายไปอย่างน้อย 3,000 ล้านเหรียญสหรัฐฯ สาระสำคัญของสนธิสัญญาสันติภาพคือ การจัดตั้งเขตพิเศษว่าด้วยสันติภาพและการพัฒนา ( Special Zone of Peace and Development : SZOPAD) และสภาส่งเสริมสันติภาพและการพัฒนาพื้นที่ภาคใต้ของฟิลิปปินส์ (Southern Philippines Council for Peace and Development: SPCPD) ข้อตกลงดังกล่าวนี้เป็นที่น่ายินดีเป็นอย่างมาก ซึ่งเป็นที่คาดการณ์กันในขณะนั้นว่า อาจนำไปสู่การยุติความขัดแย้งที่ดำเนินมาหลายทศวรรษ ตลอดจนนำมาซึ่งความสงบสุขที่ถาวรได้
สนธิสัญญาสันติภาพปี ค.ศ. 19961
ข้อตกลงปี ค.ศ. 1996 ซึ่งบรรยายไว้ในหัวข้อย่อยของข้อตกลงว่าเป็น “ข้อตกลงขั้นสุดท้ายตามข้อตกลงทริโปลีของปี 1976” เพื่อการจัดตั้ง SZOPAD ที่ประกอบไปด้วย 14 จังหวัด และ 9 เมือง ซึ่งระบุในข้อตกลงทริโปลี ทั้งนี้เพื่อเน้นการดูแลการพัฒนาในพื้นที่ดำเนินการ โดย SPCPD นำโดยนายมิซูรี่ ซึ่งมีระยะเวลาการบริหาร 3 ปี หลังบริหารงานครบ 3 ปี ประชาชนใน 4 จังหวัดและอีก 9 เมือง จะลงประชามติเกี่ยวกับการปกครองตนเอง
SPCPD ประกอบไปด้วยประธาน 1 คน รองประธาน 1 คน และผู้ช่วยประธานอีก 3 คน ซึ่งทั้ง 3 คนนี้จะเป็นตัวแทนของชุมชนมุสลิม ชุมชนคริสเตียน และชุมชนวัฒนธรรม SPCPD ได้รับมอบหมายอำนาจในการควบคุมดูแล หรือให้การปรึกษาการปฏิบัติงานของหน่วยงานราชการให้เป็นไปอย่างเหมาะสม ในการเข้ามาเกี่ยวข้องกับกิจการต่างๆ ในการสร้างสันติภาพ และการพัฒนาในพื้นที่ (ของ SZOPAD) หน่วยงานดังกล่าวประกอบไปด้วย SPDA ที่ตั้งขึ้นมาโดยรัฐบาลของมาร์กอส ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมการพัฒนาในมินดาเนา (ในทางปฏิบัติการพัฒนาดังกล่าวเป็นไปในลักษณะที่ให้ผลประโยชน์ต่อชาว คริสเตียนในมินดาเนามากกว่าชาวมุสลิมในพื้นที่) สำนักงานกิจการมุสลิม (Office of Muslim Affairs : OMA) สำนักงานชุมชนวัฒนธรรมภาคใต้ (Office of Southern Cultural Communities) กลุ่มวางแผนการพัฒนาพิเศษ (Special Development Planning Group) ซึ่งเป็นหน่วยงานเฉพาะกิจของรัฐบาลจากกรมส่งเสริมด้านการค้าและอุตสาหกรรม และหน่วยงานพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ (National Economic and Development Authority) กรมโยธาสาธารณะและการเคหะ และหน่วยงานอื่นๆ ส่วนหน่วยงานรัฐบาลท้องถิ่นในพื้นที่ ซึ่งรวมถึงเขตปกครองตนเองของชาวมุสลิมในมินดาเนา (Autonomous Region of Muslim Mindanao: ARMM) นั้น จะยังคงอยู่ภายใต้กฎหมายแห่งชาติที่ใช้อยู่ขณะนั้น
ภาระหน้าที่และอำนาจของ SPCPD นั้น มีแหล่งที่มาและเป็นส่วนขยายจากอำนาจของประธานาธิบดี โดยที่เงินทุนในการดำเนินการของ SPCPD และหน่วยงานย่อยอื่นๆ ของ SPCPD ในระยะเริ่มต้น จะได้รับการสนับสนุนจากสำนักงานประธานาธิบดี
ในข้อตกลงยังได้มีความเห็นสอดคล้องกันในการจัดตั้งสภาที่ปรึกษา (Consultative assembly) ขึ้น โดยประกอบไปด้วยสมาชิก 81 คน โดยมีประธาน SPCPD เป็นหัวหน้า ผู้ว่าราชการ และรองผู้ว่าราชการจาก ARMM ผู้ว่าราชการจากทั้ง 14 จังหวัด และนายกเทศมนตรีทั้ง 9 เมืองจากเขต SZOPAD และ 44 คนจากสมาชิก MNLF และอีก 11 คนที่เป็นตัวแทนขององค์กรพัฒนาเอกชน (NGO) และองค์กรภาคประชาชนต่างๆ
สภาที่ปรึกษามีภารกิจและหน้าที่ดังต่อไปนี้
(1) เพื่อเป็นเวทีสำหรับการปรึกษาหารือกัน และหาช่องทางแก้ไขในประเด็นปัญหาต่างๆ
(2) เพื่อเป็นเวทีในการจัดทำประชาพิจารณ์ซึ่งเป็นสิ่งที่จำเป็น และเพื่อให้คำแนะนำที่เหมาะสมต่อ SPCPD
(3) เพื่อกำหนดและเสนอแนะนโยบายต่างๆ ต่อประธานาธิบดี โดยผ่านประธาน SPCPD และเพื่อสร้างกฎข้อบังคับบางประการที่จำเป็น สำหรับการบริหารกิจการในพื้นที่ให้มีประสิทธิภาพและสมรรถภาพ
SPCPD ยังได้รับความช่วยเหลือเกี่ยวกับกิจการด้านศาสนาจาก Darul Iftah (สภาที่ปรึกษากิจการด้านศาสนา) ซึ่งถูกแต่งตั้งขึ้นมาโดยประธาน SPCPD
ส่วนองค์การการประชุมอิสลามได้รับการขอร้องให้สนับสนุนการนำเอาข้อตกลงไปใช้ปฏิบัติ และเข้าร่วมเป็นคณะกรรมาธิการตรวจสอบร่วม (Join Monitoring Committee) ระหว่างฝ่ายรัฐบาลฟิลิปปินส์และกลุ่ม MNLF ซึ่งก่อตั้งขึ้นมาเพื่อควบคุมดูแลข้อตกลงหยุดยิงและกระบวนการเจรจา (OIC ได้ช่วยทำหน้าที่เป็นผู้สังเกตการณ์และผู้ตรวจสอบการหยุดยิงชั่วคราว และได้ส่งกองกำลังสันติภาพอินโดนีเชียเข้ามาประจำการ)
ลักษณะเด่นในข้อตกลงสันติภาพปี ค.ศ.1996 นั้น อยู่ที่การนำเอาอดีตนักรบของกลุ่ม MNLF (หรือ กองทัพ Bangsa Moro: Bangsa Moro Army) 1,500 คน เข้าร่วมกับกรมตำรวจแห่งชาติ (Philippine National Police : PNP) และอีก 250 คน เข้าร่วมกองกำลังเสริมหรือกองกำลังพิเศษ และอีก 5,750 คน ซึ่งเป็นอดีตนักรบของ MNLF เข้าร่วมกับกองทัพฟิลิปปินส์ (Armed Force of the Philippines : AFP) นอกจากนี้ยังมีการตกลงที่จะจัดตั้งหน่วยรักษาความปลอดภัยเฉพาะกิจของ AFP และ PNP โดยมีอดีตนักรบของกลุ่ม MNLF ทำหน้าที่ปฏิบัติการประจำหน่วยนี้ ทั้งนี้เพื่อรักษาความปลอดภัยและปกป้องเจ้าหน้าที่ SPCPD
ในช่วงระยะเปลี่ยนผ่าน นักรบของ MNLF จะเข้าร่วมเป็นหน่วยกองกำลังหนึ่งของรัฐบาล แต่จะยังไม่ได้เป็นหน่วยเดียวกับ AFP จนกว่าความไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างกันจะเกิดขึ้น และจนกว่า MNLF จะปฏิบัติตามข้อตกลงเบื้องต้นที่จะเข้าเป็นสมาชิกของ AFP
สำหรับตำแหน่งรองผู้บัญชาการทหารสูงสุดในเขตบัญชาการพื้นที่ภาค ใต้ จะได้รับการแต่งตั้งขึ้นมา โดยคัดเลือกมาจากสมาชิกในกลุ่ม MNLF ทั้งนี้เพื่อเข้ามามีส่วนร่วมในการบังคับบัญชา การบริหาร และควบคุมหน่วยกองกำลังต่างๆ
นอกจากนี้ยังมีโครงการพัฒนาในด้านสังคมเศรษฐกิจ วัฒนธรรม และการศึกษา ขึ้นเป็นพิเศษ ให้กับกองกำลังของกลุ่ม MNLF เพื่อเป็นการช่วยพวกเขาและครอบครัวให้ได้รับการศึกษาที่ดีขึ้น ตลอดจนเพื่อส่งเสริมให้พวกเขามีความเชี่ยวชาญด้านเทคนิค และอบรมแนวทางการดำรงชีวิตที่ดีขึ้น
การดำเนินการตามข้อตกลงสันติภาพปี ค.ศ. 1996 นั้น แบ่งออกเป็น 2 ระยะด้วยกัน โดยระยะที่ 1 จะครอบคลุมระยะเวลา 3 ปี ตั้งแต่มีการลงนามร่วมกันในข้อตกลง และการออกคำสั่งโดยฝ่ายบริหารให้มีการจัดตั้ง SZOPD, SPCPD และสภาที่ปรึกษา ในขณะเดียวกันก็จะมีการร่างบัญญัติทางกฎหมายขึ้นมาใหม่ เพื่อลบล้างหรือแก้ไขพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดระเบียบองค์กรของรัฐ (organic act หรือ RA6734 ซึ่งเป็นบทบัญญัติที่รองรับให้มีการจัดตั้ง ARMM ขึ้นมาในปี ค.ศ. 1987) เพื่อรวมเอาบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องในข้อตกลงสันติภาพขั้นสุดท้าย (Final Peace Agreement) และการขยายเขตปกครองตนเองของ ARMM เข้าไว้ด้วยกัน
บทบัญญัติใหม่ดังกล่าวนี้ได้ผ่านการรับรองจากสภาคองเกรส และได้รับการอนุมัติจากประธานาธิบดี ซึ่งได้ถูกยื่นเสนอเพื่อการลงประชามติในเขต SZOPAD ที่จะมีขึ้นภายใน 2 ปีหลังจากการจัดตั้ง SPCPD (ก่อนเดือนกันยายน 1998) ดังนั้น อาณาเขตสำหรับเขตปกครองตนเองใหม่นี้จะถูกกำหนดขึ้นใหม่อีกครั้ง โดยมีผลการโหวตของแต่ละจังหวัดและเขตต่างๆ เป็นตัวตัดสิน
บทบัญญัติสำหรับ ARMM ใหม่นั้นถูกรวมเข้าไว้ในข้อตกลง ซึ่งมีรายละเอียดดังนี้คือ มีการจัดตั้งคณะกรรมการฝ่ายบริหาร (executive council) สภานิติบัญญัติ (legislative assembly) และระบบการบริหารจัดการ สภานิติบัญญัติที่จัดตั้งขึ้นจะมีลักษณะเหมือนกับหน่วยงานราชการท้องถิ่น อื่นๆ ในฟิลิปปินส์ ที่ประกอบไปด้วยสมาชิกที่ได้รับเลือกมาจากเขตต่างๆ (เขตละ 3 คน) และตัวแทนจากภาคส่วนต่างๆ (ร้อยละ 15 จากจำนวนสมาชิกที่ได้รับเลือก) ซึ่งถูกแต่งตั้งขึ้นมาโดยหัวหน้ารัฐบาลในเขตปกครองตนเอง โดยการเสนอชื่อขึ้นมาจากภาคส่วนต่างๆ จากกลุ่มแรงงาน คนพิการ กลุ่มอุตสาหกรรม ชุมชนวัฒนธรรมที่มีถิ่นกำเนิดอยู่ที่นั่น กลุ่มเยาวชน กลุ่มสตรี กลุ่ม NGO กลุ่มเกษตรกร และกลุ่มอื่นๆ
ส่วนเป้าหมายของการจัดตั้งสภานิติบัญญัติขึ้นนั้น ก็เพื่อทำให้เกิดอำนาจนิติบัญญัติในเขตการปกครองตนเอง แต่จะไม่รวม 13 พื้นที่รับผิดชอบดังต่อไปนี้ กิจการต่างประเทศ ความมั่นคงและการป้องกันแห่งชาติ การไปรษณีย์ การผลิตเหรียญกษาปณ์ การคลังและนโยบายการเงิน การให้ความยุติธรรม (ยกเว้นกรณีเรื่องราวที่เกี่ยวข้องกับหลักชารีอะฮ์ (กฎหมายอิสลาม)) การกักด่าน การกำหนดพิกัดและอัตราศุลกากร ความเป็นพลเมือง การเข้าเมืองและการเนรเทศ การตรวจสอบบัญชีทั่วไป การไตร่สวนคดี ราชการพลเรือนและการเลือกตั้ง การค้าระหว่างประเทศ การขนส่งนอกเหนือเขตปกครอง สิทธิบัตรและการจดทะเบียนลิขสิทธิ์
สำหรับพลเมืองในเขตปกครองตนเอง จะได้รับการรับรองถึงสิทธิการเป็นตัวแทน และการมีส่วนร่วมในรัฐบาลแห่งชาติ และองค์กรทั้งหมดของรัฐ อย่างน้อยที่สุดจะมีสมาชิกหนึ่งคน (ที่มาจากการเสนอแนะของหัวหน้าในเขตปกครองตนเอง) ประกอบอยู่ในคณะรัฐมนตรี และตัวแทนหนึ่งคนร่วมอยู่ในสภาคองเกรสในฐานะตัวแทนของประชาชนภาคส่วนต่างๆ ทั้งนี้หัวหน้าในเขตปกครองตนเองจะมีสถานะภาพเป็นสมาชิกสภาความมั่นคงแห่ง ชาติ (National Security Council) โดยตำแหน่ง เพื่อร่วมพิจารณาในทุกกรณีที่เกี่ยวข้อง และอาจส่งผลกระทบต่อเขตปกครองของตน
สำหรับระยะที่ 2 เป็นการดูแลควบคุมการจัดตั้งกองกำลังรักษาความปลอดภัยพิเศษส่วนภูมิภาค (Special Regional Security Forces: SRSF) ในเขตปกครองตนเอง (ในทางปฏิบัติก็คือหน่วยบัญชาการ PNP แห่งภูมิภาค) ซึ่งประกอบไปด้วย หน่วย PNP ในพื้นที่ปกครองตนเอง กลุ่ม MNLF และพลเมืองอื่นๆ ทั้งนี้เพื่อรักษาสันติภาพ ความสงบเรียบร้อย และเพื่อปกป้องเสรีภาพ ตลอดจนชีวิตและทรัพย์สินภายในภูมิภาค (ทั้งนี้บัญญัติสำหรับการจัดตั้ง SRSF เป็นบัญญัติหนึ่งที่มีความสำคัญมากในข้อตกลงทริโปลี)
นอกจากนี้ ในข้อตกลงยังได้ระบุถึงการปรับระบบการศึกษาแบบบูรณาการ ซึ่งจะเน้นหนักในการรักษาไว้ซึ่งอุดมการณ์แห่งชาติฟิลิปปินส์และอิสลาม (แต่จะใช้หลักสูตรขั้นพื้นฐานเหมือนกันในการเรียนการสอนสำหรับเด็ก ฟิลิปปินส์ทั้งหมด และจะใช้ตำราเดียวกันกับที่รัฐบาลกลางกำหนด ส่วนหลักการหรือมาตรฐานแห่งจริยธรรมในอิสลาม จะค่อยๆ ถูกบูรณาการเข้าไปในหลักสูตร หลังจากที่ได้ทำการวิจัยและศึกษา) โรงเรียนสอนศาสนา (Madaris) จะถูกจัดรวมอยู่ในระบบการศึกษาที่อยู่ภายใต้การจัดการของรัฐบาลอิสระในเขต ปกครองตนเอง (the Regional Autonomous Government) ภาษาอาหรับถูกอนุมัติให้เป็นภาษากลางในการเรียนการสอนในโรงเรียนสอนศาสนา และสถาบันอิสลามอื่นๆ อย่างไรก็ตาม การสอนภาคศาสนาในโรงเรียนเอกชนนั้น ถือเป็นทางเลือกที่แต่ละโรงเรียนจะตัดสินใจเอง
ส่วนทางด้านเศรษฐกิจและการคลังในระยะที่ 2 นั้น รัฐบาลอิสระในเขตปกครองตนเองสามารถทำสนธิสัญญากู้ยืมเงิน ทั้งจากภายในและต่างประเทศได้อย่างอิสระ ในข้อตกลงยังได้ระบุถึงการจัดตั้งหน่วยงานธนาคารอิสลาม (Islamic Bank Unit) ขึ้นในธนาคารกลาง และมีการร่างเค้าโครงการแบ่งปันภาษีระหว่างกัน นอกจากนี้ รัฐบาลอิสระในเขตปกครองตนเอง ยังมีอำนาจเต็มที่ในการสำรวจและการพัฒนาทรัพยากรแร่ธาตุของตน ตลอดจนอำนาจในการนำทรัพยากรเหล่านี้มาใช้
อย่างไรก็ตาม ประเด็นเกี่ยวกับบทบาทของ SPCPD และ ARMM ก็ยังคงเป็นปัญหาหนึ่งที่เกิดขึ้นตามมา ซึ่งปัญหานี้ก็ได้รับการแก้ไข เมื่อ มิซูรี่ กลับมายังฟิลิปปินส์ และได้รับการแต่งตั้งให้เป็นประธาน SPCPD ซึ่งต่อมาก็ได้รับเลือกให้ดำรงตำแหน่งผู้ว่าราชการ (governor) ใน ARMM
การลงประชามติในปี 2001
ตามข้อตกลงปี ค.ศ.1996 แล้ว RA6734 หรือพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดระเบียบองค์กรของรัฐ (organic act) จะถูกยกเลิกหรือแก้ไข และจัดการลงประชามติขึ้นก่อนเดือนกันยายนปี ค.ศ. 1998 ตามบทบัญญัติใหม่ แต่ถึงกระนั้นก็ตาม กำหนดการในการลงประชามติก็ยังถูกเลื่อนออกไปถึง 2 ครั้ง จนกระทั่งในเดือนสิงหาคม การลงประชามติเกี่ยวกับการขยายเขต ARMM ที่รอมานานก็ได้ถูกจัดขึ้น ซึ่งผลปรากฏว่ามีเพียง 5 จังหวัด และ 1 เมือง จากทั้งหมด 14 จังหวัด 9 เมือง เท่านั้น ที่ลงมติสนับสนุนการขยายเขต ARMM และหลังจากการลงประชามติได้ไม่นาน ก็ได้มีการจัดการเลือกตั้งขึ้นใน ARMM ซึ่งในการเลือกตั้งสำหรับตำแหน่งผู้ว่าราชการ ปรากฏว่า มิซูรี่ ต้องพ่ายแพ้ให้แก่ผู้สมัครคู่แข่งของเขา ซึ่งได้รับการสนับสนุนจาก นางกลอเรีย มาคาปากัล อาร์โรโย (Gloria Macapagal Arroyo) ที่เข้ามารับตำแหน่งประธานาธิบดีคนใหม่
ด้วยเหตุนี้ มิซูรี่จึงตัดสินใจกลับเข้าป่าและเริ่มทำการโจมตีทหารของรัฐบาลอีกครั้ง ก่อนที่จะหลบหนีเข้าไปยังมาเลเซีย ซึ่งเป็นที่ที่เขาถูกจับและถูกส่งตัวกลับมายังฟิลิปปินส์ในเวลาต่อมา (พฤษภาคม 2001) และถูกดำเนินคดีในข้อหาก่อกบฏ
--------------------------------------------------------
เชิงอรรถ
1 เรียบเรียงหัวข้อนี้ทั้งหมดจาก Macapado A Muslim, “Sustaining the constituency for Moro autonomy”, Conciliation Resources (online), Available at http://www.c-r.org/our-work/accord/philippines-mindanao/sustaining-const...
บทความชิ้นนี้เป็นส่วนหนึ่งของโครงการมุสลิมอุษาคเนย์ศึกษา (Muslim of Southeast Asia Monitoring Project) ศูนย์มุสลิมศึกษา สถาบันเอเชียศึกษา เผยแพร่ครั้งแรกที่เว็บไซต์ศูนย์โลกสัมพันธ์ไทย (www.thaiworld.org)
