แสงสว่างที่ปลายอุโมงค์จะใกล้หรือไกลเพียงไร?: เปรียบเทียบกระบวนการสันติภาพฟิลิปปินส์และไทย

การลงนามใน “ข้อตกลงทั่วไปว่าด้วยกระบวนการพูดคุยเพื่อสันติภาพ” (General Consensus on Peace Dialogue Process) ระหว่างรัฐบาลไทยและกลุ่มบีอาร์เอ็นเมื่อ วันที่ 28 กุมภาพันธ์ ค.ศ. 2013 โดยมีรัฐบาลมาเลเซียเป็นผู้ประสานงานนั้น นับเป็นหมุดหมายสำคัญที่เป็นพัฒนาการเชิงบวกในการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งในภาคใต้ที่ยืดเยื้อมาเกือบทศวรรษ จุดยืนของรัฐบาลไทยหลายๆ ชุดที่ผ่านมานับตั้งแต่ความรุนแรงปะทุขึ้นอย่างชัดเจนใน ค.ศ. 2004 เริ่มด้วยการปฏิเสธการพูดคุยอย่างสิ้นเชิงเพราะมองว่าจะเป็นการยกระดับและแสดงความยอมรับต่อการดำรงอยู่ของกลุ่มติดอาวุธที่เคลื่อนไหวต่อต้านรัฐบาล จนมาถึงการยินยอมให้มีการแสวงหาช่องทางการพูดคุยอย่างเงียบๆ แต่ก็ยังลังเลที่จะเลือกเดินในเส้นทางนี้อย่างเต็มที่ มีผู้เสียชีวิตในความขัดแย้งนี้ไปแล้วกว่าห้าพันคนมีผู้บาดเจ็บเรือนหมื่น ในภาวะที่รัฐบาลอิหลักอิเหลื่อที่จะพูดคุยกับฝ่ายขบวนการเอกราชปาตานีอย่างเป็นทางการ ไม่มีใครตอบได้อย่างแน่ชัดว่าการเริ่มต้นครั้งนี้จะนำมาซึ่งสันติภาพจริงหรือไม่และจะใช้เวลายาวนานเพียงไร แต่อย่างน้อยก้าวย่างนี้ก็น่าจะทำให้เรามีความหวังว่าเรามีโอกาสที่จะเห็นแสงสว่างที่ปลายอุโมงค์

            ก่อนหน้านี้ ในเดือนตุลาคม ค.ศ. 2012 ในประเทศเพื่อนบ้านของเรา รัฐบาลฟิลิปปินส์ก็ได้ลงนามข้อตกลงสันติภาพกับกลุ่มแนวร่วมปลดปล่อยอิสลามโมโร (Moro Islam Liberation Front—MILF) หลังจากที่ได้เจรจากันมาอย่างยาวนานถึง 15 ปี ผู้เขียนคิดว่าการเรียนรู้ประสบการณ์ของเพื่อนบ้านจะทำให้เราเข้าใจได้มากขึ้นถึงสิ่งที่คาดว่าประเทศไทยจะต้องเผชิญในการขับเคลื่อนกระบวนการสันติภาพนี้ ดังนั้น บทความนี้จึงต้องการที่จะเปรียบเทียบพัฒนาการการเจรจาหรือพูดคุยเพื่อสันติภาพในประเทศฟิลิปปินส์และไทย ในส่วนแรก ผู้เขียนจะอธิบายถึงพัฒนาการของกระบวนการสันติภาพในฟิลิปปินส์และบทบาทของคนกลาง ในส่วนที่สอง ผู้เขียนจะพูดถึงลำดับความเคลื่อนไหวของการแสวงหาการพูดคุยเพื่อสันติภาพในกรณีภาคใต้ของไทยที่ผ่านมา สุดท้าย ผู้เขียนจะเปรียบเทียบปัจจัยบวกและลบที่มีผลต่อกระบวนการสันติภาพในทั้งสองประเทศ

            บทความนี้เสนอว่าภาวะความเป็นผู้นำและความตั้งใจจริงของประธานาธิบดีเบนิคโน อาคีโน เป็นส่วนสำคัญที่ผลักดันให้การลงนามข้อตกลงสันติภาพระหว่างรัฐบาลฟิลิปปินส์และ MILF บรรลุผล ทั้งนี้กระบวนการสันติภาพในฟิลิปปินส์ได้มีการดำเนินการมาหลายทศวรรษ และมีประเทศที่สาม รวมถึงองค์กรพัฒนาเอกชนทั้งในและต่างประเทศสนับสนุนหลายหน่วยงาน ทำงานเชื่อมประสานกันในหลายระดับชั้น โดยทำหน้าที่เป็นตาข่ายป้องกันมิให้กระบวนการล่มและช่วยหาทางแก้ปัญหาเมื่อการพูดคุยชะงักลง ซึ่งมักเป็นปรากฏการณ์ที่พบเสมอในการเจรจาระหว่างรัฐกับกลุ่มเคลื่อนไหวแบ่งแยกดินแดน  ในกรณีของ MILF นั้น ขบวนการมีโครงสร้างการบังคับบัญชาที่ชัดเจนอันเป็นปัจจัยเชิงบวกที่ทำให้ข้อตกลงจากกระบวนการสันติภาพมีผลบังคับได้จริง ในขณะที่ปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นในประเทศไทยแตกต่างอย่างค่อนข้างมาก กระบวนการสันติภาพเกิดขึ้นอย่างล่าช้า ประเทศไทยต้องสูญเสียทั้งชีวิตและทรัพย์สินไปอย่างมหาศาลในช่วงเกือบทศวรรษที่ผ่านมา แม้การเริ่มต้นกระบวนการพูดคุยในครั้งนี้จะเป็นก้าวที่สำคัญ แต่ทว่าก็ยังคงมีอุปสรรคและความท้าทายอีกมากรออยู่ข้างหน้า ประเด็นหนึ่งที่สำคัญคือการพิสูจน์ว่าตัวแทนของกลุ่มบีอาร์เอ็นที่เข้าร่วมพูดคุยนั้นสามารถสั่งการหรือเชื่อมประสานกับกลุ่มคนที่ต่อสู้ด้วยอาวุธได้มากน้อยเพียงใด

การเจรจาสันติภาพกับกลุ่มกบฏโมโรในฟิลิปปินส์

            รากของความขัดแย้งระหว่างชาวโมโรกับรัฐฟิลิปปินส์เกิดจากความไม่พอใจนับเนื่องตั้งแต่อดีต กล่าวคือ ชาวโมโรส่วนใหญ่รู้สึกว่าตนเองเป็นคนชายขอบ ไม่ได้รับความยุติธรรมและถูกรัฐปราบปรามด้วยความรุนแรง ประชากรส่วนใหญ่ของฟิลิปปินส์เป็นชาวคริสต์นิกายคาทอลิกและมีชาวมุสลิมอยู่ประมาณ 5 เปอร์เซ็นต์[1] ความขัดแย้งเริ่มต้นขึ้นตั้งแต่สมัยอาณานิคมสเปนในคริสต์ศตวรรษที่ 16 - 19 จนถึงช่วงที่สหรัฐอเมริกาเข้ามาปกครองในช่วงครึ่งแรกของคริสต์ศตวรรษที่ 20 คำว่า “โมโร” (Moro) นั้นมาจากคำว่า “มัวร์” (Moor) ในภาษาสเปนซึ่งแปลว่าคนมุสลิม คำนี้ถูกใช้เรียกชาวมุสลิมที่อาศัยอยู่ทางตอนใต้ของฟิลิปปินส์ตั้งแต่ในยุคนั้น การผนวกดินแดนทางตอนใต้เข้ากับดินแดนส่วนอื่นๆ เกิดขึ้นใน ค.ศ. 1898 ภายใต้สนธิสัญญาปารีส (Treaty of Paris) ในช่วงที่ฟิลิปปินส์เป็นอาณานิคมของสหรัฐอเมริกา ความตึงเครียดระหว่างรัฐบาลฟิลิปปินส์กับชนกลุ่มน้อยโมโรทวีความรุนแรงมากขึ้นหลังจากที่ฟิลิปปินส์ได้รับเอกราชใน ค.ศ. 1946 ซึ่งรัฐบาลส่วนกลางดำเนินการรวมศูนย์การบริหารราชการ ยกเลิกสถาบันการเมืองตามจารตีประเพณี ส่งเสริมให้ชาวคริสต์เข้าไปตั้งรกรากในพื้นที่ที่ชาวมุสลิมอาศัยอยู่ปราบปรามด้วยกำลังทหาร และกระทำทารุณโหดร้ายในลักษณะต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นภายใต้การปกครองของประธานาธิบดีเฟอร์ดินานด์ มาร์กอส [2]

            กลุ่มแนวร่วมปลดปล่อยแห่งชาติโมโร (Moro National Liberation Front, MNLF) เป็นกลุ่มกบฏติดอาวุธกลุ่มแรกของชาวโมโรซึ่งก่อตั้งขึ้นใน ค.ศ. 1972 โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อ “ปลดปล่อย” ชนชาติโมโรจาก “การประทุษร้าย การกดขี่ และระบอบทรราชย์ของจักรวรรดินิยมฟิลิปปินส์”[3] องค์การความร่วมมืออิสลาม (Organization of the Islamic Cooperation, OIC)[4] ได้แสดงความห่วงใยต่อสถานการณ์ที่เกิดขึ้นในการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศของโอไอซีครั้งที่ 3 ใน ค.ศ. 1972 ที่เมืองเจดดาห์ ประเทศซาอุดีอาระเบีย ที่ประชุมได้มีมติให้โอไอซีส่งผู้แทนเข้าไปตรวจสอบถึง “ความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของชาวมุสลิม” ต่อมาโอไอซีได้เริ่มมีบทบาทสำคัญในกระบวนการสันติภาพซึ่งเริ่มต้นขึ้นอย่างเป็นทางการในเดือนมกราคม ค.ศ. 1975 และได้มีส่วนร่วมโดยตลอดจนกระบวนการสิ้นสุดลงในเดือนมกราคม ค.ศ. 1996 รวมเวลาทั้งสิ้น 21 ปี กับ 9 เดือน[5]

            กระบวนการเจรจาสันติภาพระหว่างรัฐบาลฟิลิปปินส์กับกลุ่ม MNLF นี้แบ่งออกเป็น 3 ช่วง โดยมีการทำข้อตกลงสำคัญ 3 ฉบับ ได้แก่ ข้อตกลงทริโปลีใน ค.ศ. 1976 ข้อตกลงเจดดาห์ใน ค.ศ. 1987 และข้อตกลงจาการ์ตาใน ค.ศ. 1996 โดยในช่วงแรกโอไอซีและประเทศลิเบียในฐานะตัวแทนของโอไอซี ได้ดำเนินการทางการทูตอย่างต่อเนื่อง จนกระทั่งบรรลุผลเป็นข้อตกลงทริโปลี[6] ในฉันทามติร่วมครั้งนั้น รัฐบาลฟิลิปปินส์ตกลงที่จะให้อำนาจปกครองตนเองในระดับหนึ่งกับพื้นที่บนเกาะมินดาเนาซึ่งมีชาวมุสลิมเป็นประชากรส่วนใหญ่ ทว่าในภายหลังทั้งสองฝ่ายไม่สามารถตกลงกันได้ในขั้นตอนการปฏิบัติใน ค.ศ. 1979 ประธานาธิบดีมาร์กอสได้ดำเนินการจัดตั้งเขตปกครองตนเองฝ่ายเดียวโดยไม่ได้รับฉันทามติร่วมจาก MNLF และได้แบ่งเขตปกครองพิเศษเป็น 2 เขต คือมินดาเนาตอนกลางและตะวันตก ซึ่งทาง MNLF ไม่ยอมรับ[7]

            อีกหนึ่งทศวรรษถัดมา แรงขับให้เกิดการพูดคุยเพื่อสันติภาพได้ก่อตัวขึ้นอีกครั้งทั้งสองฝ่ายได้ลงนามร่วมกันในข้อตกลงเจดดาห์ใน ค.ศ. 1987 ในยุคของประธานาธิบดีคอราซอน อาคีโน ซึ่งนำไปสู่การจัดตั้งรัฐบาลท้องถิ่นในเขตปกครองพิเศษที่เรียกว่า “เขตปกครองตนเองมุสลิมมินดาเนา” (Autonomous Region in Muslim Mindanao—ARMM) ซึ่งตั้งขึ้นใน ค.ศ. 1990 ทว่าก็ยังมีความเห็นไม่ลงรอยกันระหว่างรัฐบาลกับ MNLF อีก[8] แม้จะมีการตั้ง ARMM แล้ว การเจรจาก็ดำเนินต่อไปและมีการลงนามเป็นครั้งที่สามซึ่งเรียกกันว่าข้อตกลงจาการ์ตาใน ค.ศ. 1996 ซึ่งเกิดขึ้นในสมัยของประธานาธิบดีฟิเดล รามอส ข้อตกลงในครั้งนั้นเป็นการปิดฉากกระบวนการสันติภาพระหว่างรัฐบาลกับ MNLF ที่ดำเนินมาอย่างยืดเยื้อยาวนานกว่า 21 ปี ในช่วงสุดท้ายนี้อินโดนีเซียในฐานะผู้แทนของโอไอซีมีบทบาทอย่างสำคัญในการช่วยผ่าทางตันจนกระทั่งสามารถบรรลุข้อตกลงได้[9] โดยมีการวางกรอบเรื่องการพัฒนา การนำอดีตกลุ่มติดอาวุธกลับคืนสู่สังคมและการกำหนดให้มีการทำประชามติใน ค.ศ. 2001 เพื่อขยายพื้นที่การปกครองพิเศษ ARMM[10]

            ผู้เขียนตั้งข้อสังเกตว่าในขณะที่โอไอซี ลิเบีย และอินโดนีเซียได้ทุ่มเทความพยายามอย่างมากในการผลักดันให้เกิดข้อตกลงสันติภาพ แต่ทว่ากลับมิได้ใช้ความพยายามและทรัพยากรในการติดตามผลและแก้ไขข้อพิพาทที่เกิดขึ้นหลังการลงนาม[11] การขาดความต่อเนื่องหลังลงนามข้อตกลงนี้ส่งผลให้ฝ่าย MNLF ปฏิเสธข้อตกลงในสองฉบับแรกและไม่สามารถยุติความรุนแรงได้ นอกจากนี้จะเห็นได้ว่าเขตปกครองใหม่ที่ตั้งขึ้นนี้ต้องการการสนับสนุนในการพัฒนาศักยภาพเพื่อให้สามารถบริหารงานได้อย่างมีประสิทธิภาพและมีธรรมาภิบาล นักวิเคราะห์หลายคนมองว่า ARMM ล้มเหลวเพราะเต็มไปด้วยการคอร์รัปชั่นและไร้ประสิทธิภาพ [12]

            หลังการเจรจากับ MNLF ปิดฉากลง รัฐบาลก็เริ่มต้นกระบวนการสันติภาพบทใหม่กับ MILF ซึ่งพวกเขาได้แสดงเจตนาอย่างชัดเจนก่อนหน้าแล้วว่าจะเข้าสู่การเจรจาก็ต่อเมื่อกระบวนการแรกดำเนินไปจนเสร็จสิ้น ทั้งนี้ MILF ก่อตั้งขึ้นใน ค.ศ. 1984 โดยนาย Salamat Hashim ซึ่งแยกตัวออกมาจาก MNLF ใน ค.ศ. 1977 หลังจากมีความเห็นไม่ตรงกันในเรื่องการลงนามข้อตกลงทริโปลี นับตั้งแต่กลางทศวรรษที่ 1990 เป็นต้นมา กลุ่ม MILF ได้กลายเป็นกลุ่มกบฏที่มีอิทธิพลสูงมากในหมู่เกาะมินดาเนาและนับได้ว่าเป็นกลุ่มติดอาวุธที่เข้มแข็งที่สุดในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ โดยมีกองกำลังติดอาวุธประมาณ 10,000 - 15,000 คน[13] MILF เน้นใช้ศาสนาในการต่อสู้มากกว่า MNLF ดังที่สะท้อนให้เห็นในชื่อกลุ่มซึ่งปรากฏคำว่า “อิสลาม” อยู่ด้วย โดยมีหลักฐานปรากฏว่า MILF มีเครือข่ายเชื่อมโยงกับกลุ่มอัลเคดา (al-Qaeda) และกลุ่ม Jemaah Islamiyah ซึ่งเป็นกลุ่มญิฮาดระดับภูมิภาคที่มีฐานใหญ่อยู่ในอินโดนีเซีย[14] อย่างไรก็ตาม MILF ปฏิบัติการอยู่ภายใต้ขอบเขตของรัฐชาติและมุ่งเน้นการสร้างรัฐอิสลามในบ้านเกิดของตน

            ตั้งแต่เดือนมกราคม ค.ศ. 1997 มีการเจรจาสองฝ่ายระหว่างรัฐบาลฟิลิปปินส์และ MILF โดยได้มีการลงนามข้อตกลงการหยุดยิงในปีนั้นซึ่งนำไปสู่การจัดตั้ง “คณะกรรมการประสานงานการหยุดยิง” (Coordinating Committee for the Cessation of Hostilities—CCCH) ต่อมาการเจรจาสะดุดลงใน ค.ศ. 2000 หลังจากที่ประธานาธิบดีโจเซฟ เอสตราด้า เริ่มดำเนินนโยบาย “สงครามเต็มรูปแบบ” (all-out-war) ใน ค.ศ. 2001 ภายหลังเมื่อนางกลอเรีย มาคาปากัล-อาร์โรโย่ ขึ้นมาเป็นประธานาธิบดีก็ได้พยายามโน้มน้าวให้ MILF กลับสู่โต๊ะเจรจา โดยทาง MILF ได้ยื่นเงื่อนไขว่าต้องการให้มาเลเซียเป็นคนกลาง (mediator)[15] ซึ่งเป็นจุดเริ่มต้นที่มาเลเซียได้เข้ามาเป็นคนกลางในการเจรจานี้ หลังจากนั้นก็มีการลงนามในข้อตกลงทริโปลีใน ค.ศ. 2001 โดยมีการแบ่งหมวดการเจรจาเป็น 3 ส่วน ได้แก่ ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรม การพัฒนา และประเด็นเรื่องอาณาเขตของบรรพบุรุษ (ancestral domain)[16] ประเด็นสุดท้ายนี้เป็นเรื่องละเอียดอ่อนที่สุดและไม่ได้ถูกหยิบยกขึ้นมาพูดคุยตราบจนกระทั่ง ค.ศ. 2004[17] ในปีเดียวกันนั้นทั้งสองฝ่ายตกลงร่วมกันที่จะจัดตั้ง “ทีมสังเกตการณ์นานาชาติ” (International Monitoring Team—IMT) ซึ่งนำโดยมาเลเซีย มีหน้าที่ในการสังเกตการณ์ การละเมิดการหยุด ยิงกลุ่ม IMT นี้ประกอบด้วยสมาชิกหลายประเทศ และเมื่อการพูดคุยค่อยๆ พัฒนาไปอำนาจหน้าที่ของ IMT ก็เพิ่มมากขึ้นตามไปด้วย การพูดคุยก้าวหน้าขึ้นเป็นลำดับขั้นจนกระทั่งสามารถบรรลุข้อตกลงในเรื่องอาณาเขตของบรรพบุรุษได้ใน ค.ศ. 2008 โดยข้อตกลงนี้ได้ให้อำนาจอย่างค่อนข้างกว้างขวางกับเขตปกครองตนเองที่จะตั้งขึ้นใหม่ซึ่งมีชื่อเรียกว่า “Bangsamoro Juridical Entity”[18] ทว่าพิธีลงนาม “ข้อตกลงเรื่องอาณาเขตของบรรพบุรุษ” (Memorandum of Agreement on Ancestral Domain—MOA-AD) ที่กำหนดขึ้นในวันที่ 5 สิงหาคม ค.ศ. 2008 ต้องถูกยกเลิกกะทันหัน หลังจากที่ศาลฎีกามีคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวให้ระงับการลงนาม หลังมีการร้องเรียนจากเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นซึ่งไม่เห็นด้วยกับข้อตกลงดังกล่าวและต่อมาศาลก็ได้ตัดสินว่าข้อตกลงดังกล่าวไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ความล้มเหลวของการเจรจาก่อให้เกิดผลเสียหายร้ายแรง ความรุนแรงระลอกใหม่ได้ก่อตัวขึ้นอย่างดุเดือดนับถึงเดือนกันยายน ค.ศ. 2008 มีประชาชนเสียชีวิตกว่า 200 คน และมีผู้ที่ต้องอพยพย้ายถิ่นอีกกว่า 390,000 คน[19]

            ในเดือนกรกฎาคม ค.ศ. 2008 ทั้งสองฝ่ายตกลงหยุดยิงและกลับเข้าสู่โต๊ะเจรจาอีกครั้ง มีการตกลงร่วมกันในการจัดตั้ง “กลุ่มประสานงานนานาชาติ” (International Contact Group, ICG) เพื่อทำหน้าที่ให้คำปรึกษาในกระบวนการสันติภาพ กลุ่ม ICG ประกอบด้วยผู้แทนรัฐบาลหลายประเทศ (ซาอุดิอาระเบีย, ตุรกี, อังกฤษ, ญี่ปุ่น) และ องค์กรพัฒนาเอกชน (Asia Foundation, Center for Humanitarian Dialogue, Muhammadiyah [องค์การด้านศาสนาในอินโดนีเซีย] และ Conciliation Resources)[20]  ขณะที่การพูดคุยค่อยๆ พัฒนาไป โครงสร้างของกระบวนการสันติภาพก็ขยายตัวมากขึ้นเรื่อยๆ จนปัจจุบันกลายเป็นโครงสร้างที่ใหญ่และสลับซับซ้อน มูลนิธิเอเชียได้จัดทำแผนภาพเพื่ออธิบายโครงสร้างนี้[21] (กรุณาดูแผนผัง)

            หลังได้รับชัยชนะในการเลือกตั้งทั่วไปในเดือนพฤษภาคม ค.ศ. 2010 ประธานาธิบดี เบนิคโน อาคิโน ได้พยายามผลักดันให้เกิดการเจรจากับ MILF อีกครั้ง เขาให้คำมั่นสัญญาอย่างจริงจังและประกาศต่อสาธารณะว่า เขาต้องการที่จะทำให้สันติภาพเป็นมรดกทางการเมืองในยุคสมัยของเขา[22] ต่อมาความพยายามนั้นก็สัมฤทธิผล ทั้งสองฝ่ายบรรลุความตกลงครั้งสำคัญโดยได้มีการลงนาม “กรอบข้อตกลงบังซาโมโร” (Framework Agreement on the Bangsamoro, กรุณาคลิกดูฉบับแปลไทย ที่นี่) ในวันที่ 15 ตุลาคม ค.ศ. 2012 ซึ่งเป็นการวางกรอบจัดตั้งเขตปกครองตนเองบังซาโมโรภายใน ค.ศ. 2016 ขั้นตอนต่อไปจะมีการจัดตั้งคณะกรรมการขึ้นมาดูแลในช่วงเปลี่ยนผ่าน การทำประชามติเพื่อให้ผู้ที่อาศัยอยู่ใน “พื้นที่แกนกลาง” ของชาวโมโรได้ลงมติว่าพวกเขาต้องการจะเข้าร่วมเขตปกครองใหม่นี้หรือไม่[23] และสุดท้ายจะต้องมีการเลือกตั้งภายในเขตปกครองตนเองใหม่นี้เพื่อเลือกผู้ที่จะเข้ามาบริหารซึ่งได้กำหนดไว้ใน ค.ศ. 2016 ความก้าวหน้าครั้งสำคัญนี้ทำให้เกิดความหวังว่าฟิลิปปินส์น่าจะสามารถยุติความขัดแย้งนองเลือดที่ดำเนินมานานถึงสี่ทศวรรษได้ แม้ว่าจะยังคงต้องดำเนินการอย่างรอบคอบ

การพูดคุยเพื่อสันติภาพกับกลุ่มกบฏในภาคใต้ของไทย

            ความขัดแย้งในภาคใต้ของไทยและฟิลิปปินส์มีรากเหง้าที่คล้ายคลึงกัน กล่าวคือเป็นความขัดแย้งซึ่งเกิดจากความล้มเหลวของรัฐชาติที่เกิดใหม่ในการจัดการกับคนกลุ่มน้อยต่างชาติพันธุ์ ความคับแค้นใจของคนมลายูมุสลิมในประเทศไทยก่อตัวขึ้นจากความไม่พอใจ กระทั่งคับแค้นจากการถูกปฏิบัติไม่ดีจากรัฐนับตั้งแต่อาณาจักรปาตานีถูกผนวกเข้าเป็นส่วนหนึ่งของไทยใน พ.ศ. 2452 โดยเฉพาะอย่างยิ่งการถูกปราบปรามและบังคับให้ละทิ้งอัตลักษณ์ทางชาติพันธุ์ของตนเอง[24]

            ในทางประวัติศาสตร์ ดินแดนทางใต้สุดของไทยนั้นเคยเป็นอาณาจักรที่มีชื่อเรียกว่า “ปาตานี” ซึ่งปกครองโดยผู้นำที่เป็นมุสลิม ปาตานีได้ส่งเครื่องราชบรรณาการให้กับสยามซึ่งเป็นรัฐที่เข้มแข็งกว่า[25] ต่อมาในช่วงต้นศตวรรษที่ 20 ท่ามกลางสภาวะที่ถูกล้อมรอบด้วยเจ้าอาณานิคมตะวันตก สยามเริ่มดำเนินการสถาปนาอำนาจส่วนกลางให้เข้มแข็งขึ้น มีการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินซึ่งส่งผลให้อาณาจักรปาตานีขึ้นกับการปกครองของกรุงเทพฯ โดยตรงใน พ.ศ. 2445 และต่อมาก็ถูกผนวกเข้าเป็นส่วนหนึ่งของสยามจากผลของสนธิสัญญาอังกฤษ-ไทยใน พ.ศ. 2452 (Anglo-Siamese Treaty)[26] ต่อมารัฐบาลได้ริเริ่มนโยบายชาตินิยมโดยมุ่งให้เกิดการผสมกลมกลืนในทางวัฒนธรรมอดีตผู้ปกครองปาตานีและครูสอนศาสนาชาวมลายูมุสลิมเป็นหัวหอกสำคัญในการต่อต้านในระลอกแรกซึ่งดำเนินไปด้วยวิถีทางสันติ ทว่ากลับเผชิญกับการปราบปรามจากรัฐอย่างรุนแรง ต่อมาการเคลื่อนไหวมีลักษณะแข็งกร้าวมากขึ้น มีการก่อตัวของกลุ่มแบ่งแยกดินแดนติดอาวุธในทศวรรษที่ 1960 โดยมีกลุ่มหลักๆ ที่เคลื่อนไหวสามกลุ่ม คือ แนวร่วมปลดแอกแห่งชาติปาตานี (Patani National Liberation Front—BNPP)  แนวร่วมปฏิวัติแห่งชาติ (Melayu Patani National Revolutionary Front—BRN) และองค์การสหปาตานีเสรี (Patani United Liberation Organisation—PULO) การต่อสู้ดำเนินไปอย่างเข้มข้นในยุคที่ไทยต้องเผชิญกับภัยคอมมิวนิสต์ ต่อมาในช่วงปลายทศวรรษ 1980 และ 1990 การสู้รบเบาบางลงพร้อมๆ กับการปิดฉากการต่อสู้ในป่าเขาของพรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทย แต่ในความเงียบนั้น คลื่นใต้น้ำกำลังก่อตัวขึ้น ความรุนแรงได้ปรากฏให้เห็นอีกครั้งในช่วงต้นทศวรรษ 2000 และทวีความหนักหน่วงขึ้นอย่างเห็นได้ชัดหลังเหตุการณ์ปล้นปืนที่ค่ายกรมหลวงนราธิวาสราชนครินทร์ ในวันที่ 4 มกราคม พ.ศ. 2547[27] ที่ อ. เจาะไอร้อง จ. นราธิวาส นับตั้งแต่นั้นมีผู้เสียชีวิตมากกว่า 5,300 คนและบาดเจ็บกว่า 9,500 คน[28]

            ขณะที่ดูเหมือนว่ากลุ่มแบ่งแยกดินแดนรุ่นก่อนหน้านี้และรุ่นปัจจุบันจะมีความเชื่อมโยงกัน แต่ก็ยังเป็นประเด็นถกเถียงกันว่า คนรุ่นก่อนสามารถที่จะควบคุมกลุ่มที่เคลื่อนไหวอยู่ในปัจจุบันนี้ได้หรือไม่ เพียงไร การเคลื่อนไหวในยุคปัจจุบันเป็นการดำเนินการอย่างปิดลับและมีลักษณะเป็นหน่วยเล็กๆ ที่ประสานงานกัน ไม่มีกลุ่มไหนออกมาแสดงความรับผิดชอบต่อการโจมตีครั้งใดเลยในช่วงเกือบทศวรรษที่ผ่านมา และสมาชิกจำนวนมากของขบวนการก็ไม่เคยได้รับการบอกกล่าวว่าพวกเขาต่อสู้อยู่ภายใต้กลุ่มใด รายงานข่าวกรองและคำให้การของอดีตสมาชิกขบวนการชี้ว่า กลุ่มบีอาร์เอ็น-โคออร์ดิเนท (BRN-Coordinate) ซึ่งเป็นกลุ่มที่แตกออกมาจากบีอาร์เอ็น น่าจะเป็นกลุ่มที่มีบทบาทนำในการเคลื่อนไหวในปัจจุบัน[29] แม้จะมีหลักฐานสนับสนุนข้อมูลดังกล่าว แต่ก็ยังเป็นที่ถกเถียงกันอยู่ บางคนกล่าวว่ารัฐกำลังต่อสู้กับ “ผี” เพราะไม่สามารถระบุอย่างชัดเจนว่ากำ?ลังต่อสู้อยู่กับใคร[30] นี่คือเหตุผลสำคัญประการหนึ่งหรือเป็นข้อแก้ตัวซึ่งรัฐบาลที่ผ่านๆ มาและเจ้าหน้าที่รัฐที่เกี่ยวข้องหยิบยกขึ้นมาตลอดเพื่ออ้างว่าไม่สามารถที่จะพูดคุยกับกลุ่มที่ไม่ทราบหัวขบวนได้

            ก่อนหน้าที่จะเกิดการลงนามครั้งประวัติศาสตร์ที่กรุงกัวลาลัมเปอร์ ประเทศมาเลเซีย ในเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ. 2556 ได้มีความพยายามหลายครั้งหลายคราในการแสวงหาการพูดคุยนับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2548 เป็นต้นมา โดยมีความเคลื่อนไหวหลักๆ ดังนี้ 1) การพูดคุยที่ลังกาวีซึ่งดำเนินการโดยมาเลเซีย   2) การพูดคุยที่โบกอร์นำโดยอินโดนีเซีย  3) การประชุมซึ่งริเริ่มโดยโอไอซี  4) กระบวนการเจนีวาซึ่งมี Center for Humanitarian Dialogue (The HD Centre) เป็นผู้ประสานงาน (facilitator) และ 5) การริเริ่มของ พ.ต.อ. ทวี สอดส่อง เลขาธิการศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศอ.บต.)[31] ซึ่งเป็นความพยายามครั้งหลังสุด

            การพูดคุยที่ลังกาวีเกิดขึ้นโดยความริเริ่มของอดีตนายกรัฐมนตรีมาเลเซีย นายมหาธีร์ โมฮัมหมัด เขาได้เชิญผู้นำกลุ่มแบ่งแยกดินแดนรุ่นเก่าที่อาศัยอยู่ในมาเลเซียและเจ้าหน้าที่ความมั่นคงระดับสูงของไทยมาพบปะพูดคุยกันที่เกาะลังกาวีซึ่งอยู่ทางตอนเหนือของมาเลเซีย การประชุมร่วมกันเกิดขึ้นหลายครั้งในช่วงเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2548 ถึงกุมภาพันธ์ พ.ศ. 2549 พวกเขาได้ร่างข้อเสนอขึ้นมาชุดหนึ่งชื่อว่า “รายงานข้อเสนอเพื่อสันติภาพสำหรับภาคใต้ของไทย” (Peace Proposal for Southern Thailand) ซึ่งต่อมาได้ถูกส่งต่อให้กับรัฐบาลของนายกรัฐมนตรีทักษิณ ชินวัตร ในขณะนั้นทว่าทักษิณไม่ได้ให้ความสนใจกับเอกสารนั้นเท่าใดนัก[32] มาเลเซียได้พยายามอีกหลายครั้งในการยื่นข้อเสนอในการช่วยประสานงานการพูดคุยกับขบวนการ แต่ไม่ได้รับการตอบรับจากไทย[33]

            อินโดนีเซียได้เสนอตัวเป็นผู้จัดการพูดคุยระหว่างเจ้าหน้าที่ไทยกับผู้นำกลุ่มแบ่งแยกดินแดนรุ่นเก่าครั้งหนึ่งในเดือนกันยายน พ.ศ. 2551 ซึ่งการพูดคุยต้องยุติลงหลังการประชุมครั้งแรกพร้อมกับความรู้สึกกระอักกระอ่วนใจของฝ่ายไทย การประชุมดังกล่าวริเริ่มขึ้นโดยนายยูซุฟ คาลล่า รองประธานาธิบดีอินโดนีเซียในขณะนั้น โดยการประชุมถูกจัดขึ้นที่ทำเนียบประธานาธิบดีในเมืองโบกอร์ทางฝั่งตะวันตกของเกาะชวา ผู้เข้าร่วมระบุว่าพวกเขาเป็นตัวแทนของกลุ่ม Pattani Malay Consultative Congress (PMCC) ซึ่งเป็นองค์กรร่มของกลุ่มที่เคลื่อนไหวอยู่ในภาคใต้ ด้านตัวแทนฝ่ายรัฐมี 5 คน นำโดย พล.อ.ขวัญชาติ กล้าหาญ นายทหารเกษียณอายุซึ่งเคยเป็นอดีตแม่ทัพภาคที่ 4 การพูดคุยที่โบกอร์ต้องยุติลงหลังจากที่ฝ่ายอินโดนีเซียเปิดเผยรายละเอียดการประชุมดังกล่าวต่อสื่อมวลชน ซึ่งทำให้รัฐบาลไทยไม่พอใจอย่างมาก ภายหลังรัฐบาลไทยได้ออกมาปฏิเสธว่า ผู้แทนที่ไปร่วมประชุมดังกล่าวไม่ได้รับการอนุมัติอย่างเป็นทางการแต่อย่างใด[34]

            การเคลื่อนไหวที่ดูเหมือนสร้างความกังวลใจให้กับรัฐบาลไทยมากที่สุดคือการดำเนินการของโอไอซี รัฐบาลไทยวิตกกังวลมาตลอดว่า หากความขัดแย้งในชายแดนภาคใต้กลายเป็นประเด็นสากลก็อาจนำไปสู่การแบ่งแยกดินแดน ประเทศไทยยืนยันอย่างต่อเนื่องว่าความขัดแย้งภาคใต้เป็นเรื่อง “ภายใน” (internal affairs) และคัดค้านความเคลื่อนไหวใดๆ ก็ตามที่จะนำเรื่องนี้ไปหารือในเวทีระหว่างประเทศ ในขณะที่ผู้นำกลุ่มแบ่งแยกดินแดนรุ่นเก่าหลายกลุ่มก็พยายามผลักดันให้โอไอซีเข้ามาเป็นคนกลางในการพูดคุย ในช่วงปลายเดือนกันยายน พ.ศ. 2553 โอไอซีได้จัดการประชุมสองวัน ซึ่งจัดขึ้นพร้อมกันในประเทศมาเลเซียและซาอุดีอาระเบีย ตัวแทนของโอไอซีได้พูดคุยกับผู้นำกลุ่มแบ่งแยกดินแดนรุ่นเก่าซึ่งลี้ภัยอยู่ในต่างประเทศ โดยมีข้อมูลว่าบีอาร์เอ็น-โคออร์ดิเนทได้ส่งคนเข้าร่วมสังเกตการณ์ด้วย[35] รัฐบาลของนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ในขณะนั้นแสดงความไม่พอใจเป็นอย่างยิ่งต่อการประชุมดังกล่าวและได้เคลื่อนไหวทางการทูตเพื่อยับยั้งการ “แทรกแซง” นี้[36] หลังจากนั้นนาย Sayed Kassem El-Masry ผู้แทนพิเศษของเลขาธิการโอไอซีได้นำคณะมาเยือนประเทศไทยตามคำเชิญของรัฐบาล ในเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2555 เขาได้ยอมรับในจุดยืนของรัฐบาลไทยว่าปัญหาภาคใต้นั้น เป็น “กิจการภายใน” ของไทย แม้ว่าทางโอไอซีจะยังคงวิพากษ์วิจารณ์นโยบายเรื่องภาคใต้ต่อไป

            ความพยายามที่สำคัญอีกอันหนึ่งคือ กระบวนการเจนีวาซึ่งมี The HD Centre เป็นผู้ประสานงาน โดยเริ่มดำเนินการมาตั้งแต่ พ.ศ. 2549[37] โดยในฝ่ายขบวนการมีนายคัสตูรี มะกอตา ตัวแทนกลุ่มพูโลซึ่งอาศัยอยู่ในยุโรปเป็นผู้มีบทบาทนำโดยกลุ่มพูโล อ้างว่าได้มีการรวมตัวกับกลุ่มบีอาร์เอ็น-โคออร์ดิเนทภายใต้องค์กรร่มที่ชื่อ Patani Malay Liberation Movement ในเดือนมกราคม พ.ศ. 2553[38] สถานะของคัสตูรีในการเป็นตัวแทนของกลุ่มพูโลและขบวนการถูกท้าทายมาโดยตลอด ใน พ.ศ. 2554 เกิดความขัดแย้งภายในขึ้น กลุ่มของนายคัสตูรีแตกกับกลุ่มที่นำโดยนายนอร์ อับดุลเราะห์มานซึ่งเป็นประธานพูโลในขณะนั้น ปัจจุบันนี้มีผู้อ้างตนว่าเป็นประธานพูโลถึง 3 คนคือ นายคัสตูรี นายนอร์ อับดุลเราะห์มาน และนายซัมซูดิง คาน ซึ่งเป็นปีกที่แยกออกมาอีกส่วนหนึ่ง[39] แม้ว่านายคัสตูรีจะได้ยื่นข้อเสนอหลายครั้งว่าพร้อมจะพูดคุยกับรัฐบาลไทยแต่รัฐบาลไม่ได้ให้ความสำคัญกับเขาเท่าใดนักเพราะไม่เชื่อว่าเขามีความสามารถในการสั่งการได้ การดำเนินการของ The HD Centre ต้องสะดุดลงหลายครั้งจากการเปลี่ยนรัฐบาลบ่อยครั้งอันเป็นผลกระทบจากความขัดแย้งของการเมืองส่วนกลาง ในช่วงกลางพ.ศ. 2553 กลุ่มพูโลได้เสนอการหยุดยิงฝ่ายเดียว (Unilateral Cessation of Hostilities) เป็นเวลา 1 เดือนในสามอำเภอของจังหวัดนราธิวาสคือ อ. ระแงะ, อ. เจาะไอร้อง และ อ. ยี่งอ ซึ่งรัฐบาลอภิสิทธิ์รับรู้และให้ไฟเขียวอย่างเงียบๆ อย่างไรก็ตาม ผลในครั้งนั้นไม่มีฉันทามติร่วมว่ากลุ่มพูโลสั่งให้หยุดยิงได้จริงหรือไม่ และรัฐบาลอภิสิทธิ์ก็ไม่ได้ดำเนินการใดๆ ต่อ[40] ก่อนจะหมดวาระ ท่ามกลางการเคลื่อนไหวจากด้านของโอไอซีดังที่กล่าวข้างต้น รัฐบาลอภิสิทธิ์พยายามที่จะแสดงให้เห็นว่า ทางรัฐบาลไทยได้ดำเนินการพูดคุยอยู่แล้ว และโอไอซีไม่จำเป็นต้องเข้ามามีบทบาทในเรื่องนี้ รัฐบาลจึงได้มีมติอนุมัติให้สภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) เป็นหน่วยงานหลักในการดำเนินการพูดคุย การรองรับนโยบายการพูดคุยอย่างเป็นทางการของรัฐบาลอภิสิทธิ์ในครั้งนั้นส่งผลต่อการรองรับกระบวนการเจนีวาด้วย เพราะ The HD Centre นั้นได้ทำงานร่วมกับ สมช. อย่างไม่เป็นทางการต่อเนื่องมาหลายปี[41] อย่างไรก็ตาม นโยบายในเรื่องนี้ก็พลิกกลับอย่างรวดเร็ว หลังจากที่ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร น้องสาวคนเล็กของทักษิณขึ้นเป็นผู้นำรัฐบาล

            การเปลี่ยนขั้วรัฐบาลทำให้ความพยายามแสวงหาการพูดคุยเปลี่ยนแปลงไปอย่างมีนัยสำคัญ พ.ต.อ. ทวี สอดส่องซึ่งเป็นรองปลัดกระทรวงยุติธรรมในขณะนั้นและมีความสนิทสนมกับทักษิณ ได้รับการแต่งตั้งให้เป็นเลขาธิการ ศอ.บต. ในเดือนตุลาคม 2554 ทวีได้เข้ามามีบทบาทอย่างสำคัญในการผลักดันการพูดคุยโดยมีมาเลเซียเป็นผู้เชื่อมประสาน  การเจรจาเริ่มต้นขึ้นอย่างลับๆ ระหว่างการพบปะกันของทักษิณกับนายนาจีฟ ราซัค นายกรัฐมนตรีมาเลเซีย ในเดือนมกราคม พ.ศ. 2555 ตามมาด้วยการพบปะอย่างเป็นทางการระหว่างนายกรัฐมนตรียิ่งลักษณ์และนายนาจีฟในเดือนกุมภาพันธ์ และมีการประชุมร่วมกันระหว่างทักษิณกับแกนนำขบวนการแบ่งแยกดินแดน 17 คนในเดือนมีนาคม[42] ซึ่งจัดขึ้นที่กรุงกัวลาลัมเปอร์ หลังการพูดคุยประมาณสองสัปดาห์ก็เกิดเหตุการณ์คาร์บอมบ์ขึ้นสองแห่งในวันที่ 31 มีนาคม พ.ศ. 2555 คือที่โรงแรมลีการ์เด้นในย่านการค้าของ อ. หาดใหญ่ จ. สงขลา และที่ถนนรวมมิตรซึ่งเป็นย่านการค้าสำคัญของคนพุทธ และคนจีนใน อ. เมือง จ. ยะลา ในเหตุการณ์ดังกล่าวมีผู้เสียชีวิต 14 คนและบาดเจ็บกว่า 400 คน[43] การเคลื่อนไหวครั้งนั้นของทักษิณถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากและฝ่ายค้านได้นำไปโจมตีในการอภิปรายในสภา[44]  พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา ผู้บัญชาการทหารบกให้สัมภาษณ์กับสื่อมวลชนว่ากลุ่มผู้ก่อเหตุรุนแรงมีหลายกลุ่ม ฉะนั้นการไปพูดคุยหากไม่ดำเนินการกับทุกกลุ่ม กลุ่มอื่นๆ ก็อาจจะออกมาก่อเหตุรุนแรงเพื่อเป็นการแย่งชิงการนำได้[45] เนื่องจากทักษิณเป็นบุคคลที่เป็นชนวนความขัดแย้งอยู่แล้ว การเข้ามาเกี่ยวข้องโดยตรงทำให้การริเริ่มกระบวนการสันติภาพนี้ถูกนำไปเป็นประเด็นโจมตีทางการเมืองทันที

            เหตุการณ์คาร์บอมบ์ทำให้การพูดคุยนั้นชะงักไปพักใหญ่ ต่อมาทวีได้ดำเนินการเรื่องนี้อย่างระมัดระวังมาก หลังจากนั้นกลไกที่ขับเคลื่อนเรื่องนี้เป็นหลักคือระบบราชการซึ่งนำโดย ศอ.บต. และ สมช. ความเปลี่ยนแปลงที่สำคัญอีกอย่างหนึ่งคือการแต่งตั้งพล.ท. ภราดร พัฒนถาบุตร ขึ้นเป็นเลขาธิการสมช. ในเดือนตุลาคม พ.ศ. 2555 พล.ท. ภราดรเป็นอีกคนหนึ่งที่มีสายสัมพันธ์ใกล้ชิดกับทางพรรคเพื่อไทย[46] เมื่อหัวเรือใหญ่ของทั้ง ศอ.บต. และ สมช. เริ่มจะขับเคลื่อนเป็นขบวนเดียวกันแล้ว กระบวนการพูดคุย กับรัฐบาลมาเลเซียก็ดำเนินไปเป็นลำดับ ในเดือนมกราคม พ.ศ. 2556 ร.ต.อ. เฉลิม อยู่บำรุง รองนายกรัฐมนตรีได้เป็นตัวแทนในระดับรัฐบาลเข้าหารือกับนายกรัฐมนตรีนาจีฟเพื่อวางกรอบการพูดคุยเพื่อสันติภาพ[47] ก่อนที่จะได้มีการลงนามกันอย่างเป็นทางการในวันที่ 28 กุมภาพันธ์ที่ผ่านมา นับเป็นข้อตกลงประวัติศาสตร์หลังจากที่ความพยายามในเรื่องนี้ล้มเหลวมาโดยตลอด

            ควรกล่าวด้วยว่าความสำเร็จในการลงนามครั้งนี้ส่วนหนึ่งเกิดขึ้นได้เพราะการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญอย่างหนึ่งในทางกรอบนโยบายรัฐบาลเกี่ยวกับเรื่องนี้ กล่าวคือ ในวันที่ 22 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2555 คณะรัฐมนตรีได้อนุมัติร่างนโยบายเรื่อง “นโยบายการบริหารและการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ. 2555-2557” ซึ่งสมช. จัดทำขึ้นตาม พ.ร.บ. การบริหารราชการจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ. 2553 โดยหลังจากนั้นได้มีการอภิปรายแบบไม่มีการลงมติในสภาอีกด้วย วัตถุประสงค์สำคัญข้อหนึ่งในนโยบายนี้ระบุว่ารัฐมีหน้าที่ “สร้างสภาวะแวดล้อมที่เหมาะสมและเอื้อต่อการพูดคุยในการแสวงหาทางออกจากความขัดแย้งและการให้หลักประกันในการเข้ามามีส่วนร่วมของผู้เกี่ยวข้องและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในกระบวนการเสริมสร้างสันติภาพ”[48] กรอบนโยบายดังกล่าวทำหน้าที่เสมือนเป็นหลังพิงให้กับข้าราชการในการดำเนินนโยบายเรื่องนี้ ซึ่งก่อนหน้านี้ไม่ได้มีระบุไว้อย่างชัดเจน ทำให้การริเริ่มการพูดคุยอย่างเป็นทางการอาจถูกกล่าวหาได้ว่าเป็นการกระทำการที่มิได้มีกฎหมายรองรับ

เปรียบเทียบการพูดคุยสันติภาพในฟิลิปปินส์และไทย

            ในตอนท้ายนี้ ผู้เขียนอยากจะเปรียบเทียบและตั้งข้อสังเกตเรื่องกระบวนการพูดคุยหรือเจรจาเพื่อสันติภาพที่เกิดขึ้นในไทยและฟิลิปปินส์ โดยจะอภิปรายใน 4 ประเด็นคือ นโยบายรัฐบาลต่อเรื่องกระบวนการสันติภาพ โครงสร้างการสั่งการของขบวนการติดอาวุธ มุมมองต่อคนกลางในกระบวนการสันติภาพและความเป็นผู้นำทางการเมือง

            ดังจะเห็นได้ว่าฟิลิปปินส์ได้เปิดรับการเจรจาเพื่อสันติภาพตั้งแต่แรกโดยไม่มีข้อกังขาหรือปฏิเสธแต่อย่างใด ขณะที่ไทยนั้นไม่สู้เต็มใจนัก กระบวนการสันติภาพในฟิลิปปินส์เกิดขึ้นอย่างเป็นทางการสามปีหลังจากการก่อตั้ง MNLF ในขณะที่ประเทศไทยเริ่มต้นกระบวนการพูดคุยหลังเหตุรุนแรงปะทุขึ้นเกือบหนึ่งทศวรรษ แม้ในขั้นนี้ก็ยังมีความอิหลักอิเหลื่อที่จะใช้คำว่า “เจรจา” และยังคงเรียกว่าเป็นเพียง “การพูดคุย” ความสำเร็จขั้นต้นนี้เป็นการผลักดันของคนในฝ่ายพรรคเพื่อไทยที่ไม่ได้มีตำแหน่งในพรรคและรัฐบาล คือ ทักษิณ ทวี และภราดร โดยทางกองทัพเองก็ไม่ได้เห็นด้วยอย่างเต็มที่นักแต่ก็จำต้องดำเนินตามนโยบายที่ทางรัฐบาลและหน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้องได้ตกลงกัน พล.อ. ประยุทธ์ให้สัมภาษณ์กับสื่อว่า ถ้าตนใช้คำว่าไม่เห็นด้วยก็เท่ากับว่าต้องต่อสู้กับผู้บังคับบัญชาและรัฐบาลซึ่งทำไม่ได้ เขาระบุว่าการดำเนินการเรื่องนี้เป็นมติเสียงส่วนใหญ่ที่มีการตัดสินใจร่วมกันของหลายฝ่าย[49]

             หนทางสู่สันติภาพยังอีกยาวไกลและมีอุปสรรคขวากหนามอีกหลายขั้นตอน ดังที่เราเห็นในกรณีของฟิลิปปินส์ กระบวนการสันติภาพอาจกินเวลายาวนานและบางครั้งผู้นำการเมืองก็อาจเบี่ยงออกไปจากแนวทางนี้และหันกลับไปใช้การโจมตีด้วยกำลังทหารแต่ในที่สุดก็ต้องหวนกลับมาสู่โต๊ะเจรจา ฟิลิปปินส์ใช้เวลา 21 ปีในการเจรจากับ MNLF และ 15 ปีในการแสวงหาข้อตกลงร่วมกับ MILF เรายังคงต้องจับตาดูว่าการ “พูดคุย” ของประเทศไทยจะใช้เวลานานเท่าใด

            ประเด็นที่สำคัญมากในลำดับแรกๆ ที่จะต้องมีการพิสูจน์ในการพูดคุยของรัฐบาลไทยกับขบวนการคือเรื่องความสามารถในการบังคับบัญชากลุ่มติดอาวุธในพื้นที่ที่ผ่านมา ปัญหาเรื่องความไม่ชัดเจนในแง่ตัวตนและโครงสร้างของขบวนการเป็นข้ออ้างที่ฝ่ายรัฐบาลใช้ในการปฏิเสธการพูดคุยมาโดยตลอด ทว่าเรื่องนี้ไม่เป็นประเด็นปัญหาสำหรับฟิลิปปินส์ ขบวนการ MNLF และ MILF มีโครงสร้างการนำที่ชัดเจน แม้ว่าอาจจะมีกลุ่มที่แตกแถวออกไปบ้างเป็นครั้งคราว หากความเคลื่อนไหวในภาคใต้ของไทยไม่สอดคล้องกับท่าทีของตัวแทนบีอาร์เอ็นในการพูดคุยก็ย่อมจะมีผลอย่างสำคัญต่อความชอบธรรมของตัวแทนดังกล่าว

            การที่บุคคลหรือองค์กรที่สามยื่นมือเข้าไปให้ความช่วยเหลือในการแก้ปัญหาความขัดแย้งในประเทศใดๆ จำเป็นต้องได้รับอนุญาตจากเจ้าของบ้านก่อน จะเห็นว่าฟิลิปปินส์เปิดรับความช่วยเหลือจากรัฐบาลต่างชาติ องค์กรระหว่างรัฐ รวมถึงองค์กรพัฒนาเอกชนระหว่างประเทศอย่างเต็มที่ ทั้งโอไอซี ลิเบีย อินโดนีเซีย มาเลเซีย รวมถึงประเทศและองค์กรอื่นๆ ได้เข้าไปมีบทบาทสำคัญในการช่วยผ่าทางตันหลายครั้งเมื่อการเจรจาชะงักลง ในระยะแรก องค์กรระหว่างรัฐและรัฐบาลต่างชาติจะมีบทบาทค่อนข้างสูง ส่วนในระยะหลัง จะเห็นได้ว่าภาคประชาสังคม ทั้งที่เป็นองค์กรพัฒนาเอกชนระดับชาติและนานาชาติได้เข้ามามีบทบาทมากขึ้นในการสร้างหนุนเสริมกระบวนการสันติภาพ การทำงานร่วมกันของตัวแทนฝ่ายรัฐและภาคประชาสังคมเป็นเครือข่ายนี้นับเป็นการริเริ่มที่น่าสนใจและมีบทบาทอย่างสำคัญในการทำหน้าที่เป็นตาข่ายรองรับที่ช่วยให้กระบวนการสันติภาพนั้น ไม่พังครืนได้ง่ายๆ[50] ในกรณีของประเทศไทย การยอมรับให้มาเลเซียเข้ามาเป็นผู้ประสานงานนั้นนับว่าเป็นพัฒนาการในเชิงบวกที่สำคัญ แม้ว่ากองทัพจะยังคงมีท่าที ปฏิเสธการเข้ามาเกี่ยวข้องขององค์กรระหว่างประเทศอื่นๆ เช่นโอไอซีก็ตาม การเข้ามาสนับสนุนกระบวนการพูดคุยเพื่อสันติภาพของภาครัฐและประชาสังคมต่างๆ น่าจะเป็นกลไกที่มีประโยชน์ในการช่วยประคับประคองให้กระบวนการพูดคุยก้าวข้ามผ่านอุปสรรคต่างๆ ไปได้ มากกว่าที่จะปล่อยให้เป็นเพียงกระบวนการของรัฐบาลไทยและฝ่ายขบวนการซึ่งเป็นคู่ขัดแย้งโดยตรงเท่านั้น มาเลเซียเองก็ยังคงถูกตั้งข้อสงสัยว่าจะสามารถแสดงบทบาทเป็นคนกลางที่สัตย์ซื่อได้หรือไม่ ฉะนั้น ภาคประชาสังคมและประเทศพันธมิตรอื่นๆ น่าจะมีบทบาทเสริมให้กระบวนการสันติภาพนี้เข้มแข็งขึ้นด้วย

            ท้ายที่สุด เป็นที่ชัดเจนว่าความสำเร็จในการลงนามสัญญาสันติภาพในฟิลิปปินส์นั้นเป็นผลจากการผลักดันของประธานาธิบดีเบนิคโน อาคิโน ในขณะที่นายกรัฐมนตรียิ่งลักษณ์มีส่วนเกี่ยวข้องเพียงแค่ไปปรากฏตัวในการแถลงข่าวร่วมกับนายกรัฐมนตรีมาเลเซียเท่านั้น ดูเหมือนเธอไม่ได้มีส่วนในการวางนโยบายในเรื่องนี้แต่อย่างใด ทางพรรคเพื่อไทยยอมรับอย่างเปิดเผยว่าทักษิณเป็นผู้ที่มีบทบาทสำคัญในเรื่องนี้ โดยมีข้าราชการประจำอย่างทวีและภราดรเป็นผู้ขับเคลื่อนหลัก นอกจากนี้ยังน่าตั้งคำถามว่าบุคคลที่นั่งอยู่ในรัฐบาลคนอื่นๆ ก็มีบทบาทเพียงน้อยนิดในการดำเนินการครั้งนี้ กระบวนการสันติภาพในภาคใต้ต้องดำเนินไปในสภาวะที่ความขัดแย้งระหว่างชนชั้นนำอนุรักษ์นิยมและทักษิณยังคงไม่จบลง แม้อาจจะมีการยุติการเผชิญหน้าชั่วคราว แต่ความขัดแย้งนี้ก็พร้อมที่จะปะทุขึ้นได้อีก ความผันผวนของการเมืองส่วนกลางเป็นอุปสรรคใหญ่ต่อการดำเนินนโยบายแก้ไขปัญหาในภาคใต้ที่ผ่านมา และจะยังคงเป็นปัจจัยหนึ่งที่สำคัญในการกำหนดถึงความสำเร็จหรือล้มเหลวของกระบวนการสันติภาพของไทยที่กำลังเริ่มต้นขึ้น

หมายเหตุ: ฟ้าเดียวกัน ปีที่ 11 ฉบับที่ 1 มกราคม-มิถุนายน 2556  ขอขอบคุณฟ้าเดียวกันที่เอื้อเฟื้อแผนผังประกอบเรื่อง