บทเรียนกระบวนการสันติภาพพม่า เจรจาท่ามกลางการสู้รบ

 

เมื่อวันเสาร์ที่ 14 กุมภาพันธ์ 2558 ที่คณะวิทยาการสื่อสาร มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ (ม.อ.ปัตตานี) ห้องเรียนหลักสูตรความขัดแย้งในระยะเปลี่ยนผ่าน วิทยาลัยประชาชนจัดเสวนาเรื่อง “Peace Process in Burma/Myanmar 2014” โดยวิทยากรร่วมเสวนาและแลกเปลี่ยน คือ นายคืนใส ใจเย็น ผู้อำนวยการสถาบันปีดองซูเพื่อสันติภาพและการเจรจา และผู้ก่อตั้งสำนักข่าว SHAN ประเทศพม่า

กำเนิดสหภาพพม่าและการสู้รบที่ยาวนาน

นายคืนใส กล่าวถึงสหภาพพม่าว่าเกิดขึ้นในปี 1948 หลังจากมีการลงนามในสนธิสัญญาปางหลวง  (Palong Agreement) ในรัฐฉาน เมื่อวันที่ 12 กุมภาพันธ์ 1948 ซึ่งเป็นที่มาของการได้รับเอกราชจากอังกฤษ และมีข้อตกลงระหว่างตัวแทนชาวพม่าแท้และสภาผู้นำร่วมสหพันธรัฐเทือกเขา โดยมีข้อตกลงที่สำคัญ คือ 1.ให้ตัวแทนของชาติพันธุ์ต่างๆ มาเป็นรัฐมนตรีเฉพาะกาลเพื่อดูแลชายแดน 2.ให้พื้นที่แก่คะฉิ่นเพิ่มขึ้น 3. แต่ละชาตพันธุ์ต้องมีสิทธิปกครองตนเองอย่างสมบูรณ์ ยกเว้นกิจการต่างประเทศและกลาโหมที่ต้องร่วมกันรับผิดชอบ 4.ต้องมีประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชน 5.ต้องมีสิทธิจัดการการคลังด้วยตนเอง

แต่ภายหลังจากมีข้อตกลงในสนธิสัญญาปางหลวงผ่านไปเพียงแค่ 3 เดือนก็เกิดการสู้รบกันขึ้นระหว่างกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ กับรัฐบาลพม่า เพราะรัฐบาลพม่าไม่ปฏิบัติตามข้อตกลงที่เคยวางไว้ และพยายามจะคุมอำนาจเหนือรัฐต่างๆ รวมถึงรัฐที่ไม่ได้เข้าร่วมเจรจาในสัญญาปางหลวงด้วย

“สันติภาพในพม่าจะเกิดขึ้นหรือไม่  ขึ้นอยู่กับว่ารัฐบาลพม่าจะปฏิบัติตามสนธิสัญญาปางหลวงมากน้อยแค่ไหน” นายคืนใส กล่าว

นายคืนใส กล่าวต่อไปว่า ช่วงแรกๆ มีเพียงพรรคคอมมิวนิสต์พม่าที่ทำการสู้รบกับรัฐบาลพม่า แต่ปัจจุบันนี้เรียกได้ว่าไม่มีรัฐไหนที่ไม่สู้รบกับรัฐบาลพม่า ซึ่งการที่รัฐต่างๆ สู้รบกับรัฐบาลพม่าก็เพื่อต้องการให้แก้ไขรัฐธรรมนูญของประเทศพม่า เพราะรัฐธรรมนูญไม่ได้ร่างตามที่ระบุในสนธิสัญญาปางหลวง

กุศโลบายแลกอาวุธกับสันติภาพ

นายคืนใส กล่าวว่า ในปี 1962 ทหารพม่ายึดอำนาจประเทศอย่างเบ็ดเสร็จ และในปีต่อมา นายพลเน วิน เรียกร้องให้ทุกฝ่ายเจรจา และขอให้มอบตัวโดยใช้คำพูดที่สวยหรูว่าแลกอาวุธกับสันติภาพ แต่การเจรจาก็ล้มเหลวเพราะมีเพียงสองกลุ่มเท่านั้นที่ตอบสนองข้อเรียกร้องดังกล่าว

ในปี 1989 มีการเจรจาอีกแบบ โดยรัฐบาลทหารพม่าบอกว่าให้หยุดยิงก่อนเพื่อให้สามารถพัฒนาประเทศในด้านต่างๆ ได้ ส่วนการเจรจาเอาไว้ก่อน เพื่อรอเจรจากับรัฐบาลพลเรือนที่จะเกิดขึ้นในอนาคต และในปี 2010 มีการเลือกตั้งจริง โดยที่พรรคของทหารโกงการเลือกตั้งจนชนะกว่า 60 เปอร์เซนต์ พลเอกเต็ง เส่ง ได้รับมติจากรัฐสภาให้ดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีคนใหม่ของประเทศพม่า และเป็นประธานาธิบดีพลเรือนคนแรกภายใต้การปกครองของรัฐบาลทหาร

การเจรจาหยุดยิงครั้งใหม่

นายคืนใส กล่าวว่า ปี 2011 พลเอกเต็ง เส่ง เรียกร้องให้ชาวพม่าที่หนีไปอยู่ต่างประเทศให้กลับมาช่วยพัฒนาประเทศ โดยรัฐบาลจะไม่เอาผิดใดๆ ยกเว้นผู้ที่มีคดีอาชญากรรมติดตัว และเรียกร้องให้กองกำลังติดอาวุธมาลงนามในสัญญาหยุดยิง โดยกลุ่มที่รัฐบาลพม่ายอมรับมีทั้งหมด 16 กลุ่ม มีกลุ่มกองกำลังเข้ามาลงนามในสัญญาพูดคุยหยุดยิงแล้ว 14 กลุ่ม โดยบางกลุ่มระบุว่า ความจริงไม่ต้องมีการเจรจาใดๆ เพียงแค่รัฐบาลพม่าปฏิบัติตามสนธสัญญาสัญญาเก่าก็พอ แต่รัฐบาลพม่าก็ยังไม่ยอมเอ่ยถึงสนธิสัญญาเก่า

รัฐบาลพม่ากำหนดหลักการหรือแนวทางในการปฏิบัติของฝ่ายต่างๆ คือ 1. ต้องอยู่ในสหภาพตลอดไป 2. ต้องไม่สร้างความแตกแยกในสหภาพพม่า ความเป็นเอกภาพแห่งชาติ และความยั่งยืนของอำนาจอธิปไตย 3.ต้องให้ความร่วมมือกับรัฐในการพัฒนาเศรษฐกิจ 4.ร่วมมือในการปราบปรามยาเสพติด 5.ร่วมมือในการจัดตั้งพรรคการเมืองลงเลือกตั้ง 6.ต้องยอมในรัฐธรรมนูญ 2008 หากต้องการแก้จะต้องดำเนินการในสภาเท่านั้น 7.ต้องยอมรับกฎหมายที่ใช้อยู่ และ 8. จะต้องมีประเทศเดียว กองทัพเดียว

เสียงตอบรับจากกลุ่มชาติพันธ์ส่วนใหญ่คือ ข้อ 1-4 ไม่มีปัญหา เพราะผู้ที่สร้างความแตกแยกคือรัฐบาลทหารพม่าไม่ใช่กลุ่มชาติพันธุ์ ส่วนข้อ 6-7 มีปัญหาเพราะรัฐธรรมนูญไม่ได้ร่างตามสนธิสัญญาเก่า และข้อ 8 จะยอมรับได้ก็ต่อเมื่อรัฐบาลพม่าอธิบายว่ากองทัพเดียวนั้นมีลักษณะอย่างไร

“การเจรจามีอยู่ 3 ขั้นตอน คือ 1.เจรจาหยุดยิงทั่วประเทศ 2.เจรจาโดยใช้กรอบเจรจาทางการเมือง 3.เจรจาทางการเมือง โดยที่มีเสียงจากบางกลุ่มว่าทำไมต้องรอให้หยุดยิงทั่วประเทศด้วย ในเมื่อเราลงนามมาหลายปีแล้ว”

ตัวแสดงในกระบวนการสันติภาพพม่า

นายคืนใส กล่าวถึงตัวแสดงหลักในกระบวนการสันติภาพประกอบด้วยสองฝ่ายคือ คณะกรรมการทำงานสร้างสันติภาพแห่งสหภาพ (UPWC) และคณะประสานงานหยุดยิงแห่งชาติ (NCCT) โดยที่ UPWC ประกอบด้วย 1.ประธานาธิบดี 2. รองประธานาธิบดี 2 คน 3.ประธานสภาบน 4.ประธานสภาล่าง 5. ผู้บัญชาการทหารสูงสุง 6.รัฐมนตรีกลาโหม 7. รัฐมนตรีมหาดไทย 8.รัฐมนตรีชายแดน 9.อัยการสูงสุด 10.เลขานุการประธานาธิบดี ส่วน NCCT ประกอบด้วย หัวหน้ามอญ เลขาธิการกะเหรี่ยง และตัวแทนคะฉิ่น

กระบวนการสันติภาพครั้งนี้มีผู้สังเกตการณ์จากจีนและสหประชาชาติ โดยที่ นายบัน คี มุน เลขาธิการสหประชาชาติเคยกล่าวว่า หากการหยุดยิงสำเร็จเมื่อไหร่ เขาจะมาในวันลงนามด้วยตัวเอง นอกจากนั้นในปี 2013 เกิดองค์กรประสานงานกว่า 65 องค์กรทั่วประเทศ เพื่อรับข้อร้องเรียนต่างๆ เช่น เมื่อทหารพม่าเข้าโจมตีชนกลุ่มน้อย องค์การเหล่านี้จะเข้าไปตรวจสอบว่าทหารพม่าไปยิงทำไม เป็นต้น

นายคืนใส กล่าวอีกว่า บทบาทขององค์กรชุมชนหรือองค์กรเอกชน (NGO) ก็เพิ่มมากขึ้น โดยมีการจัดกิจกกรมมากขึ้น และเรียกร้องที่จะเข้าไปมีส่วนร่วมในกระบวนการสันติภาพ แต่เมื่อ NGO มีมากขึ้นก็มีปัญหาเช่นกัน เพราะมีทั้ง NGO ที่รัฐจัดตั้ง หรือที่กลุ่มชาติพันธุ์จัดตั้ง หรือที่เป็นกลางจริงๆ โดยไปเรียนรู้กระบวนสันติภาพในต่างประเทศเพื่อมาปรับใช้ แต่บางครั้งก็แยกลำบากว่า NGO กลุ่มไหนที่เป็นกลาง

คนที่จะสร้างสันติภาพได้จะต้องมีสันติในตัวเอง

นายคืนใส กล่าวถึงอุปสรรคในการเจรจาสันติภาพก็คือ การไม่ไว้ใจซึ่งกันและกัน แม้แต่ภายในรัฐบาลพม่าเอง หรือภายในกลุ่มชาติพันธุ์เองก็เริ่มไม่ไว้กัน ที่สำคัญไม่มีประสบการณ์ในการเจรจา บางคนอาจนึกว่าการเจรจาคือการโต้วาทีหรือต้องพูดแบบพ่อค้าขายของ นอกจากนั้นแล้วยังมีในเรื่องของผลประโยชน์ต่างๆ

นายคืนใส กล่าวว่า ที่สำคัญสำหรับชนกลุ่มน้อยการเจรจาจะคิดทางเดียวไม่ได้ บางทีก็จำเป็นที่จะต้องใช้อาวุธเพื่อทำการต่อรองในเงื่อนไขบางประการ เพราะบางครั้งการที่รัฐบาลเลือกเข้าสู่เวทีเจรจรเขาอาจมีทางเลือกอื่นที่ดีกว่าการตกลงด้วยการเจรจาก็เป็นได้ และหากไม่มีกิจกรรมทางอาวุธ สิ่งที่อาจเกิดขึ้นคือชนกลุ่มน้อยโดนปราบปรามจนหมดหรือไม่ได้รับความสนใจใดๆ เลยจากรัฐบาล

“แต่ไม่ว่าจะอย่างไรคนที่จะสร้างสันติภาพได้จะต้องมีสันติในตัวเองเสียก่อน เพราะคนที่ร้อนใจจะไม่สามารถสร้างสันติภาพได้” นายคืนใส กล่าว