รู้จักรูปแบบพื้นที่ปลอดภัย (Safety Zone) เรียนรู้จากสนามจริงสู่สันติภาพปาตานี

ดร.นอร์เบิร์ต โรเปอร์ส นักวิจัยอาวุโส สถานวิจัยความขัดแย้งและความหลากหลายทางวัฒนธรรมภาคใต้ (ซีเอสซีดี) อธิบายความคิดและรูปแบบการสร้างพื้นที่ปลอดภัยจากแนวคิดทฤษฎีและสถานการณ์จริงจากทั่วโลก การขับเคลื่อนเรื่องนี้จากผู้คนรวมทั้งการขับเคลื่นอที่หลากหลายในพื้นที่จังหวัดชายแดนใต้ที่สามารถขับเคลื่อนและเชื่อมโยงกับการทำงานของเครือข่ายนักสร้างสันติภาพ โดยอธิบายรูปแบบการสร้างพื้นที่ปลอดภัย 4 รูปแบบหลักที่เป็นพื้นฐาน

รูปแบบที่ 1 คู่ขัดแย้งตกลงที่จะหยุดความรุนแรงทางการเมืองทั้งหมดในพื้นที่ที่กำหนดไว้อย่างชัดเจน

รูปแบบนี้เกิดขึ้นเมื่อคู่ขัดแย้งต้องการลดระดับความรุนแรง แต่ยังทำไม่ได้ทั้งหมด ด้วยเงื่อนเวลาไม่สุกงอมพอ จึงค่อยๆ เลือกกำหนดพื้นที่หยุดยิงชั่วคราว/พื้นที่ปลอดภัยบางแห่งก่อน เพื่อลดความรุนแรงเป็นลำดับจนสามารถขยายเต็มพื้นที่ ด้านหนึ่งของวิธีคิดนี้คือตกลงหยุดความรุนแรงทางการเมืองอันเป็นมาตรการหนึ่งในการสร้างความเชื่อมั่นและความไว้วางใจ

หลักสำคัญของรูปแบบนี้ต้องได้รับการยอมรับและเห็นด้วยจากคนในพื้นที่ มิฉะนั้น การทำในระดับพื้นที่ก็เป็นไปไม่ได้ แม้ว่าการสร้างพื้นที่ พื้นที่ปลอดภัยในบางพื้นที่เป็นความพยายามเล็ก ๆ แต่ก็ต้องเตรียมความพร้อมอย่างดีในแง่การติดตามและการจัดการกรณีมีการละเมิดข้อตกลงด้วยว่าจะมีการจัดการอย่างไร จำเป็นต้องคิดถึงความท้าทายที่จะตามมาภายหลังและเตรียมการอย่างดี ฟังดูง่าย แต่ก็ไม่ได้หมายความพื้นที่ดังกล่าวจากปราศจากความรุนแรงเสียทั้งหมด

สำหรับพื้นที่จังหวัดชายแดนใต้/ปาตานีมีความพยายามจากภายนอกที่ต้องการสร้างพื้นที่หยุดยิงชั่วคราว/พื้นที่ปลอดภัยมาไม่ต่ำกว่า 5 ปีแล้ว แต่ยังไม่ประสบความสำเร็จ

รูปแบบที่ 2 คู่ขัดแย้งตกลงที่จะเคารพกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ

เมื่อสองปีที่ผ่านมา ระหว่างการพูดคุยสันติภาพจังหวัดชายแดนใต้/ปาตานี มีข้อตกลงในการไม่ทำร้ายเป้าอ่อนและเปลี่ยนไปสังหารเป้าแข็งอย่างมียุทธศาสตร์และทำได้สำเร็จในห้วงเวลาหนึ่ง ถือเป็นการเคารพหลักกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศประการหนึ่ง หลักนี้จำเป็นต้องดูในรายละเอียดเพราะมีความซับซ้อน กล่าวใจความสรุปคือ

กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ (IHL - International Humanitarian Law) หรือกฎหมายการขัดกันด้วยอาวุธ (law of armed conflict) เป็นกฎหมายซึ่งวางระเบียบจรรยาแห่งการขัดกันด้วยอาวุธ หลักการสำคัญคือ พลเรือนและสมาชิกของกลุ่มติดอาวุธที่ยอมจำนนต้องได้รับการปฏิบัติอย่างมีมนุษยธรรมและไม่ถูกเลือกปฏิบัติ กฎหมายนี้รวมอนุสัญญาเจนีวา คือกฎหมายมนุษยธรรม และอนุสัญญากรุงเฮก คือกฎหมายสงคราม

กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศได้บัญญัติหลักการไว้ในอนุสัญญาเจนีวา ตั้งแต่ปี 1949 หลังสงครามโลกครั้งที่สอง ประเทศเกือบทุกประเทศในโลกได้ให้การรับรอง รวมทั้งประเทศไทยด้วย ต่อมาได้เพิ่มเติมพิธีสารเลือกรับเกี่ยวกับการปกป้องเหยื่อจากความขัดแย้งทางอาวุธด้วยในปี 1977 และต่อมามีการกำหนดอนุสัญญาว่าด้วยเรื่องการห้ามใช้อาวุธชีวภาพในปี 1972 การห้ามใช้ทุนระเบิดฝังดิน ในปี 1997 การห้ามใช้อาวุธเคมีในปี 1993 และอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็กและเด็กกับการมีส่วนร่วมในการสงครามในปี 2000

กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศใช้ในสถานการณ์ความขัดแย้ง (armed conflict) เท่านั้น ไม่ใช่ในสถานการณ์ที่เป็นความรุนแรงครั้งคราว การจลาจล หรือความตึงเครียดทางการเมือง ใช้เมื่อมีภาวะสงครามหรือสถานการณ์ความขัดแย้งด้วยอาวุธ (armed conflict) และมีผลให้คู่สงครามปฏิบัติต่อกันอย่างเท่าเทียมในการสู้รบ ไม่ละเมิดกฎหมายในสงคราม หรือกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศต่อกัน

กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศมีการกระทำต้องห้าม คือ

· การฆ่า การตัดอวัยวะของร่างกาย การปฏิบัติที่โหดร้าย และการทรมาน (Murder, Mutilation, Cruel Treatment and Torture)

·  การจับเป็นตัวประกัน (Taking of hostages)

· การปฏิบัติที่ทำให้เสียเกียรติและทำให้ด้อยค่า (Humiliating and Degrading Treatment) แม้ศพก็ห้ามกระทำหรือลบหลู่ด้วย

· การทำวิสามัญฆาตกรรม (Extrajudicial executions) การฆ่านอกกฎหมาย หรือการฆ่านอกระบบ

· การขัดขวางการส่งตัวและดูแลผู้ป่วย ผู้บาดเจ็บ (Block collection and care of the wounded and sick)

หลักการนี้ต้องถือเป็นพันธะทั้งสองฝ่าย ไม่ผูกมัดบังคับให้รัฐใช้ฝ่ายเดียว ฝ่ายขบวนการต่อต้านรัฐก็ต้องยอมรับและใช้หลักการนี้ด้วย ทั้งนี้ องค์กรช่วยเหลือทางมนุษยธรรมที่ไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใดสามารถให้ความช่วยเหลือฝ่ายต่างๆ ในสถานการณ์ความขัดแย้งได้ โดยเฉพาะกลุ่มองค์กรกาชาดสากลและองค์กรเสี้ยววงเดือนแดงระหว่างประเทศโดยความเป็นจริงที่เกิดขึ้น การเคารพกฎนี้ไม่ได้ปฏิบัติโดยง่าย ในสถานการณ์ความขัดแย้งด้วยอาวุธมีการละเมิดกันอยู่พอสมควร ดังนั้น การสร้างพื้นที่ปลอดภัยจะทำให้เกิดการปฏิบัติตามหลักนี้อย่างเข้มงวด  มิใช่ใช้เพียงพื้นที่ความรุนแรงสามารถนำไปใช้ในพื้นที่ปลอดภัยได้ด้วย

การบังคับใช้กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศนั้น สามารถใช้ได้ 2 แบบ กล่าวคือ ใช้เพื่อปกป้องคนหรือปกป้องสถานที่ โดยคนที่ได้รับการคุ้มครอง ประกอบด้วยบุคลากรทางการแพทย์ บุคลาการทางศาสนา นักข่าว  พลเรือน เด็กที่ได้รับผลกระทบจากความขัดแย้ง ไม่ควรรับการคัดเลือกและไม่ควรมีส่วนร่วมในการสู้รบ เช่น ไม่ควรมีทหารเด็กเกิดขึ้น คนสูงอายุ คนชรา คนป่วย และคนพิการ และการปกป้องที่เฉพาะเจาะจง, สุขภาพและความต้องการความช่วยเหลือของผู้หญิง เช่น ต่อการกระทำความรุนแรงทางเพศ

สำหรับพื้นที่ได้รับการคุ้มครองประกอบด้วย โรงพยาบาล / พื้นที่ทางการแพทย์ พื้นที่ทางศาสนา ทรัพย์สินทางวัฒนธรรม โรงเรียนต้องเป็นพื้นที่ปลอดภัย ห้ามละเมิดโดยเด็ดขาด รวมทั้งพื้นที่อื่นๆ เช่น พื้นที่สาธารณะที่มีกลุ่มเป้าอ่อนใช้ชีวิตร่วมกัน อาทิ ตลาด กลายเป็นพื้นที่ที่ได้รับการปกป้องโดยปริยาย

อนึ่ง ด้วยรัฐบาลไทยไม่เคยยอมรับว่าความขัดแย้งรุนแรงยืดเยื้อเรื้อรังในพื้นที่จังหวัดชายแดนใต้/ปาตานีเป็น “สถานการณ์ความขัดแย้งด้วยอาวุธ” (armed conflict) ยอมรับเป็นเพียง “ปัญหาความความไม่สงบภายในประเทศ” จึงยังไม่เกิดสภาพการณ์บังคับใช้กฎหมายนี้ และชุมชนนานาชาติก็ไม่สามารถเข้ามาแทรกแซงการจัดการความขัดแย้งภายในอย่างตรงไปตรงมาได้ ดังนั้น กรณีที่มีการตั้งกองกำลัง ฐานทหารในวัด หรือโรงเรียนนั้น หลักการนี้จึงไม่สามารถเป็นข้ออ้างในการถอนกองกำลังทหารออกจากจุดนั้นได้ อีกทั้ง เป็นความต้องการของคนไทยพุทธในพื้นที่จำนวนหนึ่งที่ต้องการความมั่นคงการคุ้มครองความปลอดภัยจากเจ้าหน้าที่รัฐ

รูปแบบที่ 3 แทร็ค - 2 และ 3 ริเริ่มที่จะกำหนด “พื้นที่สันติ/ปลอดภัย” อย่างชัดเจน

การสร้างพื้นที่ปลอดภัยที่แทร็ค - 2 และ 3 ริเริ่มกำหนดพื้นที่อย่างชัดเจน มักใช้คำว่า “พื้นที่สันติ/ปลอดภัย” (Zone of Peace) แต่เป็นความหมายเดียวกันกับการสร้างพื้นที่หยุดยิงชั่วคราวของแทร็ค - 1 เกิดขึ้นหลายพื้นที่ความขัดแย้ง ที่โดดเด่นมากคือที่มินดาเนา ประเทศฟิลิปปินส์ ในช่วงปี 1990 - 2000 แทร็ค - 2 และ 3 ริเริ่มกำหนดพื้นที่ปลอดภัยแล้วอย่างน้อย 10-15 พื้นที่ ในจำนวนนี้มีทั้งพื้นที่ที่สำเร็จและล้มเหลว และเมื่อใดที่การสร้างพื้นที่ปลอดภัยประสบความสำเร็จ มีประสิทธิผลมีเงื่อนไขที่อธิบายได้อย่างน้อย 7 ประเด็น

มีความเป็นหนึ่งเดียวภายในสูง (High level of internal unity): ถ้ามีความเห็นแตกต่างเรื่องนี้มาก ก็จะทำให้การสร้างพื้นที่หยุดยิงชั่วคราว/พื้นที่ปลอดภัย ยากลำบากมาก และเนื่องจากเป็นการริเริ่มโดยแทร็คสองและสาม

การนำร่วมอย่างมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล (Effective collective leadership)

เขตแดนชัดเจน (Clear boundaries): ต้องมีเส้นแบ่งเขตแดนที่ชัดเจนในการกำหนดพื้นที่ ที่บอกได้ว่าล้ำพื้นที่หรือไม่

ห่างไกลจากพื้นที่ความขัดแย้ง (Remoteness from main areas of conflict): เลือกพื้นที่ห่างไกลจากพื้นที่การสู้รบหรือพื้นที่ความขัดแย้งหลัก  เพราะหากใกล้พื้นที่สู้รบก็จะได้รับผลกระทบด้วย

ประชาชนสนับสนุนการไม่ใช้ความรุนแรงด้วย (Population supports non-violence)

ไม่มีการข่มขู่ฝ่ายต่างๆ (No threats to any of the parties): ในการสร้างพื้นที่หยุดยิงชั่วคราว/พื้นที่ปลอดภัย คู่ขัดแย้งฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดต้องไม่เข้าไปแทรกแซง ต้องปลอดภัยแก่ทุกฝ่ายร่วมทั้งฝ่ายที่เห็นต่างและขัดแย้งด้วย ห้ามขู่ตัดน้ำ ตัดไฟ

การสนับสนุนอย่างไม่ฝักฝ่ายใดจากภายนอก (Some outside non-partisan support): ต้องได้รับการสนับสนุนอย่างเท่าๆกันทั้งสองฝ่าย

รูปแบบที่ 4 รูปแบบอื่นๆ

เป็นอีกรูปแบบหนึ่งของการสร้างพื้นที่ปลอดภัยที่ริเริ่มคุ้มครองจากภายนอก ไม่ได้มาจากคนในประเทศนั้น เป็นความพยายามจากคนนอกที่คิดว่าต้องทำสิ่งใดบางอย่าง โดยมีวัตถุประสงค์หลัก 2 ประการ คือเพื่อการคุ้มครองทางมนุษยธรรม แยกย่อยได้อีกหลายรูปแบบ ดังนี้

· พื้นที่สำหรับผู้ลี้ภัย (Zones for refugees) เช่น ประเทศไทยเป็นพื้นที่สำหรับผู้ลี้ภัยบริเวณชายแดนไทย – เมียนมาร์

· พื้นที่หยุดยิง (No fire zones): เป็นพื้นที่หยุดยิงในการปกป้องพลเรือน โดยประกาศสื่อสารสาธาณะจากภายนอกและโลกรับรู้ร่วมกัน มีนัยยะของกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศรับรองด้วย เช่น กรณีประเทศศรีลังกา รัฐบาลศรีลังกาสัญญาว่าจะไม่ยิงในพื้นที่หนึ่ง ที่มีขบวนการปลดปล่อยพยัคฆ์ทมิฬอีแลม (LTTE - Liberation Tigers of Tamil Eelam) อยู่ประมาณ 40,000 - 50,000 คน ในภายหลังพบว่ารัฐบาลศรีลังกาละเมิดข้อตกลงนี้และมีคนตายจำนวนมาก จนกลายเป็นข้อถกเถียงว่าจะจัดการอย่างไรและปกป้องคนในพื้นที่นั้นได้อย่างไร

· พื้นที่ที่ได้รับการรับการคุ้มครองโดยสหประชาชาติ (ยูเอ็น) ยกตัวอย่างกรณีประเทศบอสเนียและเฮอร์เซโกวีนา เดิมเป็นหนึ่งในหกสาธารณรัฐของอดีตยูโกสลาเวีย ได้รับเอกราชในสงครามยูโกสลาเวียในช่วงทศวรรษ 1990 และเนื่องจากข้อตกลงเดย์ตัน จึงเป็นรัฐในอารักขาของชุมชนนานาชาติ ปกครองโดยตัวแทนระดับสูงที่เลือกโดยคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ ก็ยังมีการละเมิดที่เจ้าหน้าที่ยูเอ็นไม่สามารถปกป้องได้ เมื่อ 23 ปีก่อนหน้านี้ กองทัพของเซิร์ปบุกเข้ามาในพื้นที่คุ้มครองนี้ แยกเชลยหญิงชาย จากนั้นนำผู้หญิงใส่รถบัสไปอีกเมืองหนึ่ง เลือกสังหารผู้ชายและเด็กผู้ชายทิ้งทั้งหมดประมาณสองพันคน โดยที่ยูเอ็นทำอะไรไม่ได้

วัตถุประสงค์ประการที่สองคือเพื่อระงับการระดมกำลังทหาร (For de-mobilization of combatants)  เช่น ค่ายหรือพื้นที่เปลี่ยนผ่านได้รับการคุ้มครอง (Protected transition camps/areas) เป็นการปกป้องกองกำลังติดอาวุธ เพื่อระงับการระดมกำลังทหาร เป็นการปกป้องคนที่ยอมแพ้ หรือคนที่ต้องการวางอาวุธแล้ว

กล่าวโดยสรุป การสร้างพื้นที่ปลอดภัยสามรูปแบบนี้ รูปแบบที่หนึ่งการริเริ่มและทำให้สำเร็จเป็นเรื่องยาก แต่ถ้าเป็นการทดสอบกรณีตัวอย่างที่น่าอธิบายมากที่สุดคือ ประเทศเมียนมาร์ หลังจากมีการลงนามในข้อตกลงหยุดยิงชั่วคราวกับ 8 กลุ่มชาติพันธุ์ เนื่องจากชนกลุ่มน้อยบางกลุ่มไม่ไว้วางใจรัฐบาลและกองทัพพม่า การเสนอสร้างพื้นที่หยุดยิงชั่วคราว/พื้นที่ปลอดภัยโดยเลือกพื้นที่ที่สามารถควบคุมได้ และรัฐบาลก็เสนอแบบเดียวกัน

ส่วนรูปแบบที่สอง คู่ขัดแย้งทั้งสองฝ่ายต้องเคารพในหลักกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ ซึ่งเป็นการพิสูจน์ความเชื่อมั่นและเคารพคู่ขัดแย้ง กรณีตัวอย่างศรีลังกา ช่วงแรก ขบวนการปลดปล่อยพยัคฆ์ทมิฬอีแลม (LTTE) ไม่เคารพกฎหมายนี้เลย รัฐบาลศรีลังกาจึงทำแบบเดียวกัน ทว่าชุมชนระหว่างประเทศ โดยคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติกดดัน ในช่วงปี 2002 การสร้างพื้นที่หยุดยิงจึงประสบความสำเร็จภายใต้กระบวนการสันติภาพ แต่เมื่อกระบวนการสันติภาพล้ม การรักษาพื้นที่หยุดยิงก็ล้มเหลวด้วยเช่นกัน

สำหรับรูปแบบที่สาม การสร้างพื้นที่ปลอดภัยโดยแทร็ค 2 และ 3 ปัจจัยความสำเร็จอันสำคัญของประเทศฟิลิปปินส์คือวัฒนธรรมของประชาสังคมในมินดาเนา สามารถกดดันให้รัฐบาลสามารถเดินหน้ากระบวนการสันติภาพ และรักษาพื้นที่ปลอดภัยไปพร้อมกันได้ด้วย หรือในกรณีไลบีเรีย ที่ริเริ่มสร้างพื้นที่ปลอดภัยโดยกลุ่มผู้หญิงและผู้สูญเสียอันเป็นเสียงแห่งความชอบธรรมในการเรียกร้องและกดดันแก่คู่ขัดแย้ง

ทั้งนี้ รูปแบบที่สี่คงไม่เกิดขึ้นในกรณีในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้/ปาตานี เพราะสถานการณ์ความรุนแรงที่ยังไม่ได้เข้านิยามของ “ความขัดแย้งด้วยอาวุธ” สำคัญคือ จะดึงจุดเด่นจากทั้งวิธีคิดและวิธีการในการสร้างพื้นที่ปลอดภัยจากสามรูปแบบข้างต้นมาประยุกต์ใช้ในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้/ปาตานีได้อย่างไร