ปกรณ์ พึ่งเนตร
ตีพิมพ์ครั้งแรกที่ หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ ฉบับวันอาทิตย์ที่ 13 ธันวาคม 2552
"ปัญหาภาคใต้" หวนกลับมาเป็นวาระร้อนระดับประเทศอีกรอบในห้วงเดือนส่งท้ายปี เมื่อ นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ นายกรัฐมนตรี ควงแขน นายนาจิบ ราซัก ผู้นำมาเลเซีย เดินทางลงพื้นที่ครั้งประวัติศาสตร์ เพื่อปฏิบัติภารกิจร่วมกันในลักษณะ "สานสัมพันธ์" และ "มิตรภาพ" ระหว่างสองประเทศ
แต่ข่าวคราวที่ปรากฏตามหน้าสื่อทั้งในและต่างประเทศ กลับกลายเป็นปฏิบัติการของกลุ่มก่อความไม่สงบ เพราะมีการก่อวินาศกรรมอย่างน้อย 8 จุดในตอนกลางวันของวันที่ 9 ธ.ค. และอีก 1 จุดในช่วงค่ำ มีผู้เสียชีวิตอย่างน้อย 5 คน บาดเจ็บอีกหลายสิบ
ความรุนแรงที่ถูกจุดขึ้นในห้วงเวลาที่มีบุคคลสำคัญเดินทางลงพื้นที่ จะว่าไปแล้วก็ไม่ใช่เรื่องใหม่ของสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ แต่คราวนี้ควันปืนและเสียงระเบิดจะไม่จางหายไปเฉยๆ เหมือนทุกครั้ง เพราะปฏิบัติการความรุนแรงเกิดขึ้นในห้วงที่มีกระแสตอบรับเรื่อง "นครปัตตานี" อย่างอุ่นหนาฝาคั่งในพื้นที่ ทำให้ประเด็นเกี่ยวกับ "นครปัตตานี" เพิ่มน้ำหนักขึ้นในทิศทางที่ว่าอาจจะเป็น "ทางออก" ของปัญหาในแบบ "การเมืองนำการทหาร" อย่างแท้จริงหรือไม่
และนั่นจึงเป็นอีกครั้งหนึ่งที่ "ปัญหาภาคใต้ " ไม่ได้ถูกหยิบยกขึ้นมาถกเถียงกันเฉพาะแง่มุมความรุนแรง…
”นครปัตตานี" ของ “บิ๊กจิ๋ว”
ปฏิเสธไม่ได้ว่า ผู้ที่จุดกระแส "นครปัตตานี" ให้เป็นที่ฮือฮาอยู่ในขณะนี้คือ พล.อ.ชวลิต ยงใจยุทธ อดีตนายกรัฐมนตรี ซึ่งปัจจุบันดำรงตำแหน่งประธานพรรคเพื่อไทย
แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้อีกเช่นกันว่า นี่ไม่ใช่ครั้งแรกที่มีข้อเสนอในมิติของการจัดรูปการปกครองใหม่ และ/หรือจัดโครงสร้างอำนาจใหม่ในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ เพื่อยุติความรุนแรง และสร้างสันติสุขอย่างยั่งยืน
เพราะแม้กระทั่งตัว พล.อ.ชวลิต เอง ก็ไม่ได้พูดวลีนี้เป็นครั้งแรก แต่เขาเคยพูดมาก่อนแล้วเมื่อเดือน ส.ค.ปี 2550 ช่วงปลายของรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ ท่ามกลางกระแสข่าวการก้าวเข้ามาเป็น "โซ่ข้อกลาง" เพื่อผ่าทางตันวิกฤตการณ์การเมืองภายหลังการรัฐประหารเที่ยวล่าสุดของประเทศไทย
อย่างไรก็ดี จากการสื่อสารต่อสาธารณะหลายต่อหลายครั้ง นับตั้งแต่ปี 2550 จนถึงปัจจุบัน พล.อ.ชวลิต ก็ไม่ได้อธิบายอะไรมากไปกว่าการยกตัวอย่างให้เห็นว่า แนวคิด “นครปัตตานี” เป็นรูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบหนึ่ง มีลักษณะคล้ายนครเชียงใหม่ หรือกรุงเทพมหานคร (กทม.) โดยจะมีการออกกฎหมายให้ประชาชนสามารถดูแลตัวเองอย่างมีเกียรติ มีศักดิ์ศรี สอดคล้องกับวิถีชีวิตและความเชื่อทางศาสนา แต่ยังอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญและกฎหมายไทย
ทบวงดับไฟใต้
แต่ก็อย่างที่เกริ่นเอาไว้แล้วว่า ข้อเสนอว่าด้วยการจัดรูปการปกครองแบบใหม่สำหรับพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ ไม่ได้เพิ่งมีขึ้นครั้งนี้เป็นครั้งแรก ทว่าในแวดวงวิชาการก็เคยเสนอเอาไว้อย่างเป็นรูปธรรมพอสมควร
ในเวทีสัมมนาเกี่ยวกับปัญหาภาคใต้เวทีหนึ่งที่จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เมื่อปลายเดือน มิ.ย.ปีที่แล้ว มีการนำเสนอผลงานวิจัยอย่างน้อย 2 ฉบับที่เปรียบเสมือนเป็น “โมเดล” ว่าด้วยรูปแบบการปกครองที่เหมาะสมกับดินแดนปลายสุดด้ามขวาน
หนึ่งคือ งานวิจัยของ ผศ.ดร.ศรีสมภพ จิตร์ภิรมย์ศรี จากคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตปัตตานี (ม.อ.ปัตตานี) ร่วมกับ อาจารย์สุกรี หลังปูเต๊ะ จากคณะศิลปศาสตร์ มหาวิทยาลัยอิสลามยะลา เรื่อง "การปกครองท้องถิ่นแบบพิเศษในจังหวัดชายแดนภาคใต้" ซึ่งเป็น "โครงสร้างการปกครองรูปแบบใหม่" ที่ไม่ขัดหรือแย้งกับโครงสร้าง "รัฐเดี่ยว" ของประเทศไทย
สาระของข้อเสนอก็คือให้มี "ทบวงการบริหารการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้” (Southern Border Provinces Development Administration Bureau - SBPAB) ขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี มีรัฐมนตรีทบวงเป็นผู้ดูแลนโยบาย นอกจากนั้นยังเสนอให้มี "สมัชชาประชาชนจังหวัดชายแดนภาคใต้” (Chamber of Southern Border Provinces-CSBP) ทำหน้าที่เป็นสภาประชาชนในพื้นที่ โดยกำหนดให้เป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ทำหน้าที่คล้ายสภาที่ปรึกษาเพื่อกลั่นกรองนโยบายจากภาคประชาชน และมี "องค์กรสภาผู้รู้ทางศาสนาในระดับตำบล" เพื่อถ่วงดุลการบริหารงานของผู้นำองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
สองคือ งานวิจัยของ อาจารย์ฉันทนา บรรพศิริโชติ จากคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เรื่อง "การเมืองการปกครองบนความแตกต่างทางวัฒนธรรม : ประสบการณ์จากต่างประเทศ และนัยสำคัญต่อการแก้ปัญหาสามจังหวัดชายแดนภาคใต้" โดย อาจารย์ฉันทนา ได้ศึกษารูปแบบการเมืองการปกครอง รวมไปถึงการเลือกตั้งเพื่อตอบสนองต่อความแตกต่างทางวัฒนธรรมของคนกลุ่มต่างๆ ที่อาศัยอยู่ภายในประเทศเดียวกัน
ฤาแค่"เกมการเมือง"
จุดอ่อนในช่วงแรกของการโยนโจทย์ "นครปัตตานี" สู่สาธารณะ คือประเด็นนี้ถูกเสนอโดย พล.อ.ชวลิต ซึ่งปัจจุบันนั่งเป็นประธานพรรคเพื่อไทย คำพูดของ พล.อ.ชวลิต จึงถูกตีค่าว่าเป็นแค่ "เกมการเมือง"
ประกอบกับข้อเสนอในลักษณะให้จัดรูปการปกครองใหม่ในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ ก็เคยมีฝ่ายการเมืองเสนอมาแล้วหลายครั้ง แต่กลับ "จุดไม่ติด" ที่เห็นชัดๆ คือ ข้อเสนอว่าด้วย "เขตปกครองพิเศษ" ของ ร.ต.อ.เฉลิม อยู่บำรุง เมื่อครั้งดำรงตำแหน่ง รมว.มหาดไทย ในรัฐบาลพรรคพลังประชาชน ราวต้นปี 2551
หรือแม้กระทั่งท่าทีของ นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ นายกรัฐมนตรี ซึ่งเคยให้สัมภาษณ์สำนักข่าวบลูมเบิร์กเมื่อปลายเดือน มิ.ย.ที่ผ่านมานี้เองว่า รัฐบาลกำลังอยู่ระหว่างการพิจารณาที่จะให้มีการเลือกตั้งโดยตรงในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ลักษณะคล้ายกับการเลือกตั้งใน กทม.และเมืองพัทยา ซึ่งผู้มีสิทธิลงคะแนนเสียงในพื้นที่สามารถไปใช้สิทธิเลือกผู้นำของตนเองได้โดยตรง
น่าสังเกตว่าทั้งๆ ที่เป็นท่าทีจากผู้กุมอำนาจฝ่ายบริหาร แต่กระแสตอบรับกลับมีแต่ความเงียบ...
ทว่าเมื่อ พล.อ.ชวลิต ออกมาพูดวลีสั้นๆ ว่าด้วย "นครปัตตานี" โดยไม่มีรายละเอียดใดๆ กลับได้รับการ "โหนกระแส" อย่างกว้างขวาง จึงไม่แปลกที่ฝ่ายสนับสนุนรัฐบาลจะมองเป็นอื่นไปมิได้ นอกจากเป็น "เกมการเมือง" ในลักษณะโหมแคมเปญและดิสเครดิตรัฐบาลอย่างต่อเนื่องในช่วงที่กลุ่มผู้สนับสนุน พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร หรือพูดง่ายๆ คือกลุ่มที่ไม่เอารัฐบาลชุดนี้ กำลังวาดหวังว่าจะมีการยุบสภาและเลือกตั้งใหม่ในช่วงต้นปีหน้า
ยุบ อปท.-ตั้ง “ปัตตานีมหานคร”
ถึงวันนี้ต้องบอกว่า แม้จุดเริ่มต้นของ "นครปัตตานี" จะถูกมองว่ามีจุดประสงค์แอบแฝงทางการเมือง แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่าประเด็น "นครปัตตานี" กำลังแรงร้อนยิ่งในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ อย่างน้อยก็ในกลุ่มนักวิชาการ ภาคประชาสังคม และองค์กรพัฒนาเอกชนบางกลุ่ม ซึ่งเป็นผู้นำทางความคิดในดินแดนแห่งนี้
หากจะบอกว่าคนเหล่านี้ "เอาด้วย" กับแนวทางจัดรูปการปกครองแบบใหม่ก็คงไม่ผิดนัก แม้ผลสุดท้ายอาจไม่ใช่รูปแบบที่เรียกว่า “นครปัตตานี” ก็ตาม และพวกเขาเตรียมเดินสายเปิดเวทีรณรงค์พร้อมรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนทุกอำเภอในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ และ 4 อำเภอของจังหวัดสงขลา รวม 37 อำเภอด้วย
“โมเดล” ที่อาจเรียกว่าเป็น “พิมพ์เขียว” ของเครือข่ายประชาสังคม 23 องค์กรในพื้นที่ ซึ่งเพิ่งจัดสัมมนาใหญ่ในหัวข้อ “นครปัตตานีภายใต้รัฐธรรมนูญไทย: ความจริงหรือความฝัน” ที่ ม.อ.ปัตตานี เมื่อวันที่ 10 ธ.ค.ที่ผ่านมา และนำเสนอโดย นายอุดม ปัตนวงศ์ จากมูลนิธิวัฒนธรรมอิสลามภาคใต้ สรุปได้ว่า ให้ยกเลิกองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) และเทศบาล ซึ่งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ในรูปแบบปัจจุบัน เพราะระบบการทำงานซ้ำซ้อนและเข้าไม่ถึงประชาชน แล้วสร้างรูปแบบการปกครองขึ้นใหม่
รูปแบบการปกครองที่ว่านี้คือการตั้ง “นคร” ขึ้นมา 3 แห่ง ได้แก่ นครปัตตานี นครยะลา และนครนราธิวาส โดยให้ประชาชนมีสิทธิเลือกตั้งผู้บริหารสูงสุดของนคร และให้ศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศอ.บต.) เป็นองค์กรเชื่อมประสานระหว่างเขตปกครองพิเศษที่เรียกว่า “นคร” กับรัฐบาลกลาง
อันที่จริงความเคลื่อนไหวของเครือข่ายประชาสังคมไปไกลถึงขนาดยกร่างกฎหมายเตรียมเอาไว้แล้ว โดย อัคคชา พรหมสูตร สมาชิกสภาพัฒนาการเมือง ได้เสนอร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการปัตตานีมหานคร โดยรวมเอาจุดแข็งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบต่างๆ ในประเทศไทย โดยเฉพาะ กทม. มาปรับให้สอดคล้องกับสภาพพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้
องค์กรปกครองรูปแบบใหม่จะเรียกว่า “ปัตตานีมหานคร” โดยผนวกเอา จ.ปัตตานี ยะลา นราธิวาส รวมทั้ง 4 อำเภอของสงขลา มารวมกันเป็นปัตตานีมหานคร และจัดให้มีการเลือกตั้งผู้บริหารโดยตรง รวมถึงสภาที่จะทำหน้าที่ควบคุมฝ่ายบริหาร
“โมเดล” ที่เป็นรูปธรรมเช่นนี้ แน่นอนว่าย่อมกลายเป็นแรงกดดันที่พุ่งตรงถึงรัฐบาลภายใต้การนำของพรรคประชาธิปัตย์ ว่าถึงที่สุดแล้วจะ "เอาอย่างไร?" หรือมีข้อเสนออะไรที่ดีกว่า
decentralize ไม่ใช่ autonomy
decentralize ไม่ใช่ autonomy
แน่นอนว่าในทางการเมือง พรรคประชาธิปัตย์ในฐานะที่ครองเสียงข้างมากในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ ย่อมมิอาจแสดงท่าที “ยอมรับได้” กับข้อเสนอ“นครปัตตานี”
ช่วงแรกพรรคประชาธิปัตย์ไฟเขียวให้ ส.ส.ภาคใต้ ออกมารุมถล่ม โดยบิดคำพูดของ พล.อ.ชวลิต จาก “นครปัตตานี” เป็น “นครรัฐปัตตานี” ในท่วงทำนองของการ “แยกตัวตั้งรัฐใหม่” โดยอาศัยคำศัพท์ “autonomy” ที่อ่อนไหวยิ่งทางความรู้สึกของคนไทย ที่ถูกสอนมาหลายทศวรรษว่าประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียว จะแบ่งแยกมิได้ (รัฐธรรมนูญมาตรา 1)
ลีลาของพลพรรคประชาธิปัตย์ประสบความสำเร็จอย่างดียิ่งในระยะแรก แต่เมื่อแนวคิด “นครปัตตานี” ไม่ได้จมหายไปกับกระแสรักชาติตามคาด คำถามจึงย้อนกลับมาที่ประชาธิปัตย์ว่า พวกเขามีข้อเสนออะไรที่ดีกว่า
หากจับท่าทีจาก นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ นายกรัฐมนตรี และหัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ จะพบว่าระมัดระวังเป็นอย่างยิ่ง เพราะในฐานะรัฐบาลไม่อาจเล่นกับกระแสแบบนี้ได้ง่ายนัก หากจะมีข้อเสนอในลักษณะรูปแบบการปกครองใหม่สำหรับสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ แม้จะ “ได้ใจ” จากคนในพื้นที่กลับคืน แต่อาจเสียคะแนนนิยมจากสังคมไทยในอีก 73 จังหวัด
คำตอบจากนายกฯอภิสิทธิ์ จึงยืนอยู่ตรงที่ว่า ประเทศไทยเลือกใช้วิธี decentralization คือกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบริหารจัดการและเลือกตั้งผู้บริหารของตัวเอง แต่ไม่ได้บอกต่อว่าพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ต้องมี “รูปแบบพิเศษ” ภายใต้หลักการดังกล่าวหรือไม่
คำตอบของนายกฯ ได้รับการขยายความจาก ดร.ปณิธาน วัฒนายากร รองเลขาธิการนายกรัฐมนตรี ปฏิบัติหน้าที่โฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรีว่า บริบทของรัฐเดี่ยวในแบบของประเทศไทยนั้น การปกครองตนเองทำไม่ได้ และไม่อนุญาตให้รัฐใด จังหวัดไหนปกครองตนเอง แต่การบริหารท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติกระจายอำนาจ สามารถกระทำได้ คือเป็นการปกครองท้องถิ่นด้วยตนเอง ไม่ใช่เป็นการปกครองตนเองในบริบทของตั้งรัฐซ้อนรัฐ
ดร.ปณิธาน ขยายความว่า รัฐบาลจะใช้กฎหมาย ศอ.บต.ฉบับใหม่ (ร่างพระราชบัญญัติบริหารราชการจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ....) เพื่อทำให้พื้นที่นี้เป็นเขตบริหารพิเศษ มีกฎหมายรองรับเป็นการเฉพาะ โดยกฎหมายดังกล่าวเปิดให้มี “สภาสันติสุข” ซึ่งเป็นสภาที่มาจากท้องถิ่นเพื่อดูแลเชิงนโยบาย ขณะที่ ศอ.บต.จะเป็นกลไกในการบริหาร ผู้อำนวยการ ศอ.บต.จะได้รับการแต่งตั้งจากส่วนกลาง ส่วนในท้องถิ่นจะมีการเลือกผู้ที่เกี่ยวข้องในภาคส่วนต่างๆ เข้ามามีส่วนร่วมในการวางนโยบาย
คำถามถึง “นครปัตตานี”
ด้วยความที่กฎหมาย ศอ.บต.ฉบับใหม่ยังอยู่ในสภา และมีโอกาสถูกแก้ไขในอีกหลายขั้นตอน ฉะนั้น “โมเดล” ที่นำเสนอโดย ดร.ปณิธาน จึงค่อนข้างเลื่อนลอย
ประเด็นที่น่าสนใจกลับเป็นคำถามจาก นิพนธ์ บุญญามณี แม่ทัพภาคใต้ของประชาธิปัตย์ ในเวทีเสวนาหัวข้อ “นครปัตตานี...ทางออกในวาระ 6 ปีไฟใต้?” ซึ่งจัดโดยโต๊ะข่าวภาคใต้ สถาบันอิศรา เมื่อวันพุธที่ 2 ธ.ค.ที่ผ่านมา
นิพนธ์ เสนอว่า หากเลือกใช้วิธีการแก้ไขกฎหมายเพื่อเพิ่มอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีอยู่ในปัจจุบัน ให้สามารถจัดการเรื่องการศึกษา ภาษา และวัฒนธรรมได้ตามความต้องการของคนในพื้นที่โดยไม่จำเป็นต้องจัดรูปการปกครองใหม่ น่าจะมีความเป็นไปได้มากกว่าการตั้ง “นครปัตตานี” ที่ยังไม่มีรายละเอียดใดๆ
ที่สำคัญหากรวม 3 จังหวัด คือปัตตานี ยะลา และนราธิวาส เป็น “นครปัตตานี” และให้เลือกตั้ง “ผู้ว่านคร” เพียงคนเดียว ย่อมต้องก่อความขัดแย้งตามมาแน่ เนื่องจากผู้ว่าราชการจังหวัด 3 คนจะไปอยู่ที่ไหน นายก อบจ. สมาชิก อบจ. นายกเทศมนตรี สมาชิกสภาเทศบาล และ อบต.จะยังอยู่หรือเปล่า
สอดคล้องกับความเห็นของ พล.ท.นันทเดช เมฆสวัสดิ์ อดีตหัวหน้าหน่วยปฏิบัติการพิเศษ ศูนย์รักษาความปลอดภัยแห่งชาติ ภาคใต้ เจ้าของงานเขียน “ปฏิบัติการลับ...ดับไฟใต้” อันโด่งดัง ที่แสดงความเป็นห่วงเอาไว้ว่า การตั้งนครปัตตานีจะยิ่งทำให้ความขัดแย้งขยายตัวมากขึ้น และมีโอกาสที่คนไทยพุทธในพื้นที่จะถูกยุให้จับอาวุธขึ้นต่อสู้ แล้วปัญหาจะจบลงได้อย่างไร ประชาชนทั่วประเทศจะยอมหรือไม่
เช่นเดียวกับมุมมองของนักวิชาการสายเลือดมลายูอย่าง อับดุลเลาะ อับรู จากวิทยาลัยอิสลามศึกษา ม.อ.ปัตตานี ที่ว่า สิ่งที่ชาวมลายูมุสลิมสัมผัสมาตลอด ซึ่งถือเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างก็คือความไม่เป็นธรรม การถูกละเมิดสิทธิมนุษยชน การถูกปฏิบัติอย่างไร้เกียรติและศักดิ์ศรี หรือเรียกรวมๆ ว่าสองมาตรฐาน
คำถามก็คือหากตั้งนครปัตตานีแล้ว ปัญหาเหล่านี้จะได้รับการแก้ไขหรือไม่ และจะแก้ได้อย่างไร?
เป็นคำถามอันแหลมคมที่ทุกฝ่ายต้องร่วมกันหาคำตอบ หากยังคิดที่จะผลักดันให้เกิด...นครปัตตานี!