นูรยา เก็บบุญเกิด โรงเรียนนักข่าวชายแดนใต้ (DSJ)

             ข้อเสนอที่ขอให้แก้ปัญหาความรุนแรงใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ และ 4 อำเภอในจังหวัดสงขลา ด้วยการกระจายอำนาจการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ภายใต้กรอบรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย นับเป็นหนึ่งในข้อเสนอที่ได้รับความสนใจจากทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง

              เป็นความสนใจในท่ามกลางความคลางแคลงใจสงสัยว่า มีที่มาที่ไปอย่างไร รูปแบบที่นำเสนอจัดให้กลุ่มคนในพื้นที่แต่ละกลุ่ม มีบทบาทตรงจุดไหนอย่างไร ขณะเดียวกันก็มีเสียงเชียร์เสียงลุ้น ด้วยหวังว่านี่จะเป็นหนทางที่จะนำไปสู่การยุติความรุนแรงที่ดำรงมาเนิ่นนานรวมอยู่ด้วย

สำหรับคำถามถึงที่มาและที่ไป รวมถึงหน้าตาของการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ “ปัตตานีมหานคร” เป็นอย่างไร

               บัดนี้มีคำตอบจาก “ผศ.ดร.ศรีสมภพ จิตร์ภิรมย์ศรี” ผู้อำนวยสถานวิจัยความขัดแย้งและความหลากหลายทางวัฒนธรรมภาคใต้ (CSCD) ปรากฏอยู่ในบทสัมภาษณ์ชิ้นนี้แล้ว

ทำไมต้องกระจายอำนาจ

               การกระจายอำนาจเป็นประเด็นสำคัญของกระบวนการลดเงื่อนไขของความรุนแรง หรือแก้ปัญหาความรุนแรง จากความขัดแย้งในจังหวัดชายแดนภาคใต้ ในช่วง 7–8 ปีที่ผ่านมา เป็นเงื่อนไขสำคัญที่จะลดความรุนแรงที่เกิดขึ้น โดยอาศัยปัจจัยทางการเมือง หรืออาศัยเครื่องมือทางการเมือง

                ความขัดแย้งหรือความรุนแรงที่เกิดขึ้นนี้ เรามองว่าหัวใจสำคัญของมัน หรือประเด็นใจกลางของมันก็คือ เรื่องของอัตลักษณ์ลักษณะพิเศษของชาติพันธุ์ ศาสนา ประวัติศาสตร์ของพื้นที่ คนในพื้นที่ซึ่งมีความยึดมั่นในสิ่งเหล่านี้ ซึ่งมีความเป็นมายาวนานในทางประวัติศาสตร์ แล้วก็ถูกปิดกั้น หรือถูกกดดัน ถูกควบคุมทางการเมืองในช่วงเวลาที่ผ่านมา จนเกิดปัญหาเหล่านี้ขึ้น

               ทั้งการปิดกั้นและการกดดันทางอัตลักษณ์ ทำให้เกิดปัญหาตามมาคือ ความรู้สึกห่างเหิน แตกแยก หรือปฏิเสธอำนาจรัฐ แล้วผลที่ตามมาคือ ประเด็นปัญหาเรื่องความชอบธรรมทางการเมือง ที่มีต่ออำนาจและการใช้อำนาจ หรือการปกครอง การบริหารต่างๆ สิ่งที่เกิดขึ้นมันคือเงื่อนไขที่นำมาสู่ความรุนแรง แล้วมันก็เกิดการใช้ความรุนแรงจากบางฝ่าย ที่นำเงื่อนไขต่างๆ เหล่านี้มาใช้เป็นปัจจัยของการใช้ความรุนแรง เพื่อตอบโต้ทั้งในเชิงสัญลักษณ์ และในทางปฏิบัติการ เพื่อตอบโต้ต่อความไม่ชอบธรรม หรือความอยุติธรรมของรัฐ

                อันนี้คือเหตุผลสำคัญที่ทำให้เราเชื่อว่า ปัญหาใจกลางนี้ จะต้องแก้ด้วยวิธีในทางการเมืองการปกครองและการบริหารแบบพิเศษ เพื่อกระจายอำนาจ เอื้อต่อการมีส่วนร่วม และเปิดพื้นที่ให้กับการมีส่วนร่วมอย่างเต็มที่ของประชาชน

                โดยเฉพาะพี่น้องมลายูมุสลิมส่วนใหญ่ในพื้นที่ จะต้องได้รับการสนองตอบต่ออัตลักษณ์ ผ่านการจัดการในทางการเมือง ทางการบริหาร ทางการปกครองร่วมกัน สร้างความชอบธรรมทางการเมืองให้กับระบบที่เกิดขึ้น อันนี้ก็คือเหตุผลที่สำคัญที่ทำให้เราคิดว่า การกระจายอำนาจเป็นประเด็นสำคัญ

                ปัญหาโครงสร้างทางการเมืองระดับประเทศของไทยก็คือ การรวมศูนย์อำนาจ อันนี้เป็นปัญหาใหญ่ของระบบการเมืองไทย เพราะมันไม่สอดคล้องกับลักษณะสำคัญในตอนนี้ก็คือ การตื่นตัวของประชาชนในระดับภูมิภาค ระดับท้องถิ่นทั่วประเทศ กระแสการเรียกร้องให้กระจายอำนาจ ไม่ได้มีเพียงแค่ภาคใต้เท่านั้น คนภาคเหนือ คนเชียงใหม่ก็เรียกร้องสิ่งเหล่านี้ คนอีสานก็เรียกร้องสิ่งเหล่านี้ คนภาคใต้ตอนบนเองก็เรียกร้องสิ่งเหล่านี้

                เราเลยมองว่า ควรใช้การกระจายอำนาจเป็นเครื่องมือในการปฏิรูปในทางการเมือง ทำให้เกิดการมีส่วนร่วมในการทางการเมืองระหว่างฝ่ายต่างๆ

ถ้าสามจังหวัดได้รับสิทธิให้ปกครองในรูปแบบพิเศษ แล้วจังหวัดอื่นๆ ละ

                 มีหลายพื้นที่ที่สามารถจัดการปกครองในรูปแบบพิเศษได้ เพราะตอนนี้ก็มีกระแสเรียกร้องให้มีการกระจายอำนาจ มีหลายฝ่ายที่เขาคิดเรื่องจังหวัดจัดการตัวเอง มีหลายพื้นที่ที่สามารถจัดการปกครองในรูปแบบพิเศษได้ เช่น ภูเก็ตก็สามารถเป็นเขตปกครองปกครองท้องถิ่นแบบพิเศษได้ เพราะนอกจากจะมีลักษณะพิเศษของเมืองท่องเที่ยวแล้ว โครงสร้างในทางเศรษฐกิจก็พิเศษไปอีกแบบหนึ่ง

                เกาะสมุยนี่ก็ทำได้ จังหวัดอื่นๆ ในภาคใต้หลายพื้นที่สามารถทำได้ เราสามารถจะกระจายอำนาจไปได้ในทุกๆ พื้นที่ เราอาจลดบทบาท หรือเปลี่ยนบทบาทการปกครองส่วนภูมิภาค ให้กลายเป็นส่วนงานสนับสนุนการปกครองท้องถิ่น และการปกครองท้องถิ่นก็จะไปกำหนดลักษณะพิเศษ และลักษณะความพร้อมของแต่ละพื้นที่ด้วย ตรงนี้มันก็จะไปลดเงื่อนไขความรู้สึกขัดแย้ง หรือว่าประเด็นทางการเมืองอื่นๆ ที่จะตามมา สามารถจะแก้ปัญหาต่างๆ ได้มากขึ้น

 ในส่วนขององค์การบริหารส่วนจังหวัด องค์การบริหารส่วนตำบล และเทศบาล จริงๆ แล้วองค์การบริหารส่วนจังหวัด เป็นส่วนการปกครองท้องถิ่นที่ใหญ่ที่สุด ทำไมถึงได้รับงบประมาณน้อยกว่าเทศบาล

                มันก็เป็นเงื่อนไขเดิมจากโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นแบบเก่า ที่มีลักษณะของการทับซ้อน หรือว่าซ้ำซ้อนกัน เรามีองค์การบริหารส่วนตำบลในส่วนของตำบล แล้วก็มีเทศบาลในส่วนเขตชุมชนในเมือง แล้วก็มีองค์การบริหารส่วนจังหวัด ในเขตทั่วทั้งจังหวัดอีก มันทับซ้อนกันอยู่ อันนี้เป็นวิธีการจัดการการปกครองท้องถิ่นที่เรามีตอนนี้ เราพยายามออกแบบขึ้นมาเพื่อหลีกเลี่ยงไม่ให้เกิดการกระจายอำนาจให้กับท้องถิ่นได้อย่างเต็มที่ เมื่อจัดรูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่น จึงทำให้เกิดการทับซ้อนซ้ำซ้อนกับหน่วยการปกครองเดิมที่มีอยู่

                 ตรงนี้ทำให้งบประมาณที่มีให้กับองค์การบริหารส่วนตำบล เทศบาล และองค์การบริหารส่วนจังหวัด มีฐานที่มาแตกต่างกันจากเงื่อนไขทางกฎหมายที่กำหนดเอาไว้ เนื่องจากองค์การบริหารส่วนจังหวัด เป็นเขตปกครองที่ไปทับซ้อนกับเขตปกครองขององค์การบริหารส่วนตำบล และเทศบาลก็เลยบได้รังบประมาณตามสัดส่วนของพื้นที่ ตามที่ตามกฎหมายระบุไว้ งบประมาณเลยไม่มากเท่ากับเทศบาลขนาดใหญ่ ทั้งที่มีพื้นที่ปกครองมากกว่าเทศบาล

                 ทำให้เราคิดว่า มันน่าจะมีการปฏิรูปกบารเมืองการปกครอง ด้วยการกระจายอำนาจให้กับท้องถิ่น ถ้าการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเกิดขึ้นจริง ความสัมพันธ์ระหว่างจังหวัด หรือระหว่างส่วนปกครองท้องถิ่น ระดับจังหวัด ระดับเขต กับหน่วยท้องถิ่นระดับเมือง หรือเทศบาล จะต้องจัดรูปแบบการบริหารจัดการ รวมทั้งเรื่องงบประมาณให้สอดคล้องกัน อันนี้เป็นเรื่องรายละเอียดในทางวิชาการสามารถจัดการ เพราะเรามีนักรัฐศาสตร์ และนักการคลังที่เชี่ยวชาญ สามารถศึกษาแล้วนำมาปรับใช้ให้มันสอดคล้องกันได้ ไม่ใช่ปัญหาใหญ่ในต่างประเทศหลายประเทศ เขาสามารถจัดการได้ มันมีโมเดล มีวิธีการจัดการของมันอยู่

ข้อเสนอให้จัดรูปการปกครองจังหวัดชายแดนภาคใต้ เป็นการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ มีที่มาอย่างไร

                ข้อเสนอนี้เป็นข้อเสนอล่าสุด จากการองค์กรภาคประชาสังคมใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้และอีก 4 อำเภอในจังหวัดสงขลา ร่วมกันศึกษามีการเดินสายประชุมคุยกัน องค์กรที่เข้าร่วมมีประมาณ 28 องค์กร มีการประชุมคุยกันในระดับพื้นที่ประมาณ 50 กว่าครั้ง โดยมีนักวิชาการ และองค์กรทางวิชาการ เช่น สถาบันพระปกเกล้า ศูนย์เฝ้าระหวังสถานการณ์ภาคใต้ และสถานวิจัยความขัดแย้ง มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตปัตตานีเข้าร่วมด้วย

                ทุกส่วนช่วยกันวิเคราะห์ปัญหาต่างๆ ที่เกิดขึ้น เราได้ข้อสรุปร่วมกันว่า ลักษณะพิเศษของการจัดการปกครองท้องถิ่น การกระจายอำนาจที่เราจะเรียกว่ารูปแบบพิเศษ มันควรจะเป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่น ที่เราเรียกว่าปัตตานีมหานคร ภายใต้กรอบของรัฐธรรมนูญที่เราใช้อยู่ในปัจจุบัน

                 เราใช้คำว่าปัตตานีมหานคร เพราะเขตการปกครองรวม 3 จังหวัด และ 4 อำเภอของจังหวัดสงขลาเข้าด้วยกัน แล้วมีสภาท้องถิ่น มีผู้ว่าราชการปัตตานีมหานครที่มาจากการเลือกตั้ง แล้วก็มีหน่วยการปกครองระดับเขต ระดับแขวง ถ้าเรานึกภาพก็คล้ายกับกรุงเทพมหานครในปัจจุบัน อาจมีหน่วยย่อยๆ ตามมาอีก เช่น หน่วยระดับเมืองปัตตานี หน่วยระดับเมืองยะลา แล้วก็เมืองนราธิวาส ที่จะมีการจัดการเฉพาะลงไปอีก

                นี่คือ สิ่งที่ได้จากการคุยกัน จนเป็นโมเดลการจัดการปกครองรูปแบบพิเศษของทางจังหวัดชายแดนภาคใต้ที่เราคิดเอาไว้

แล้วจะได้ใช้เมื่อไหร่

                เมื่อเราได้รูปแบบตามข้อเสนอนี้มาแล้ว ก็จะมีการทำประชาพิจารณ์ร่วมกันอีก มันเป็นร่างเป็นหนังสือ เป็นเอกสารที่เรารวบรวมเอาไว้ มีรายละเอียด เอกสารนี้มีรายละเอียดที่นำเสนอรูปแบบของการปกครองท้องถิ่นแบบพิเศษ แล้วมีวิธีการจัดการ สามารถนำไปร่างเป็นกฎหมายได้เลย แต่เราเราจะไม่รีบร่างกฎหมาย เพราะถ้าร่างกฎหมาย ก็จะต้องนำเสนอต่อรัฐสภา นั่นหมายถึงจะต้องมีเสียงประชาชนสนับสนุน ซึ่งจะเป็นอีกขั้นตอนหนึ่ง ในขั้นนี้เราจะเปิดให้ความรู้ ทำความเข้าใจกับประชาชนทั่วไปก่อน

                 ในช่วงนี้ เราจะนำเสนอต่อพรรคการเมืองว่า รูปแบบการปกครองพิเศษของจังหวัดชายแดนภาคใต้ เพื่อแก้ปัญหาความรุนแรงโดยตรงเป็นอย่างไร เราคิดว่ารูปแบบนี้เหมาะสมที่สุด น่าจะสอดคล้องกับนโยบายของพรรคการเมือง ที่เสนอแนวทางแก้ปัญหาภาคใต้อยู่ในตอนนี้ อย่างพรรคเพื่อไทยที่เสนอเรื่องนครปัตตานี พรรคความหวังใหม่ก็เสนอเรื่องนี้ พรรคมาตุภูมิก็เสนอทบวงการปกครองจังหวัดชายแดนภาคใต้ ก็เป็นการปกครองพิเศษเหมือนกัน อะไรอย่างนี้

                มีหลายประเด็นที่พูดกันในตอนนี้ ที่มีลักษณะเป็นการปกครองรูปแบบพิเศษ เราเชื่อว่าสอดรับกับข้อเสนอทางนโยบาย ที่เรานำเสนออยู่ในขณะนี้ ในที่สุดแล้ว การเคลื่อนไหวในระดับนโยบายมันก็ต้องใช้เวลาเป็นปีเหมือนกัน

               ถ้าพรรคการเมือง หรือว่ารัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งคือ พรรคเพื่อไทยรับนโยบายนี้ มันจะนำไปสู่การปฏิบัติ เริ่มตั้งแต่การร่างกฎหมายนำมาพิจารณาร่วมกัน จากนั้นก็เข้าสวู่กระบวนการออกกฎหมาย คงต้องใช้เวลาอีกปีหนึ่ง

แน่ใจหรือว่าการกระจายอำนาจสอดคล้องกับความต้องการของคนสามจังหวัดชายแดนภาคใต้

               อย่างที่เรียนให้ทราบว่า เรามีการพูดคุยกันหลายฝ่าย องค์กรภาคประชาสังคม หรือว่าประชาชนในพื้นที่ระดับท้องถิ่นมีการประชุมกัน 50 กว่าครั้ง ในหลายๆ พื้นที่ แล้วก็องค์กรที่มาร่วมก็มีองค์กรภาคประชาชน องค์กรอิสระ ประชาชนในพื้นที่ ผู้นำท้องถิ่น ผู้นำศาสนา รวมทั้งองค์กรวิชาการ มหาวิทยาลัยในพื้นที่ องค์กรสื่อระดับพื้นที่ วิทยุชุมชน เราทำงานในหลายระดับและหลายเครือข่าย เราประเมินว่าสิ่งที่เราได้มา น่าจะสอดคล้องหรือใกล้เคียงกับความรู้สึก หรือความต้องการของประชาชนจำนวนมากในพื้นที่

                เราก็ไม่ปฏิเสธว่า เรื่องนี้ต้องพิจารณากันอย่างละเอียด สำหรับขั้นตอนนี้เราก็เตรียมตัวกันมากพอสมควร มีฐานของประชาชนรองรับ เชื่อว่าสิ่งนี้น่าจะเป็นสะท้อนความความรู้สึกของคนจำนวนมากในพื้นที่ได้ แล้วเราก็เชื่อว่าถ้าผลักดันไปสู่การตรากฎหมาย เข้าสู่กระบวนการนิติบัญญัติ กระบวนการทางการเมือง สิ่งที่เราเสนอขึ้นมาจะมีรายละเอียดมากขึ้น การพิจาณาจะต้องละเอียดมากขึ้น

                เพื่อแก้ปัญหาข้อโต้แย้งที่จะเกิดขึ้น เราอาจจะเริ่มต้นจากการทำประชาพิจารณ์กันก่อน เมื่อเข้าสู่ขั้นตอนนิติบัญญัติ ก็ยังสามารถร่วมกันมอง ร่วมกันถก ร่วมกันขัดเกลา ในขั้นของคณะกรรมาธิการฯ ของสภา ขั้นตอนเหล่านี้น่าจะทำให้เราได้กฎหมายที่ดี และสอดคล้องกับความต้องการของประชาชน