การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่จังหวัดชายแดนภาคใต้และสถานการณ์การชุมนุมที่กรุงเทพฯ
เมื่อเกิดเหตุการณ์การชุมนุมทางการเมือง รัฐบาลต่างๆในขณะนั้นๆ ต่างก็เคยหยิบเอาพระราชกำหนดบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.2548 มาบังคับใช้ในการชุมนุมสาธารณะกันอย่างกว้างขวางนับตั้งแต่เกิดเหตุการณ์ความไม่สงบที่เกิดขึ้นหลายจุดในเมืองยะลา เมื่อวันที่ 14 กรกฎาคม พ.ศ. 2547 โดยมีการประกาศใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ครั้งแรกเมื่อวันที่ 20 กรกฎาคม พ.ศ. 2548 (ก่อนหน้านั้นมีการประกาศใช้กฎอัยการศึก เมื่อวันที่ 5 มกราคม พ.ศ. 2547) สำหรับในกรณีการชุมนุมกลุ่มพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย (พธม.) ในสมัยรัฐบาลนายสมัคร สุนทรเวช และรัฐบาลนายสมชาย วงศ์สวัสดิ์ เมื่อปี พ.ศ. 2551 อย่างไรก็ตามในบทความนี้ ต้องการพิจารณาถึงบทเรียนของเหตุการณ์ความรุนแรงทางการเมืองของไทยที่เกิดขึ้นล่าสุดในช่วงทศวรรษนี้ คือเหตุการณ์ความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้และเหตุการณ์การชุมนุมทางการเมืองกลุ่มแนวร่วมความรุนแรงทางการเมืองที่เกิดขึ้นจนมาสู่การสลายการชุมของรัฐบาลต่อกลุ่มแนวร่วมประชาธิปไตยต่อต้านเผด็จการแห่งชาติ (นปช.) ตั้งแต่ 10 เมษายน – 19 พฤษภาคม พ.ศ. 2553 การยกทั้งสองกรณีดังกล่าวมีเหตุผลหลายประการด้วยกัน กล่าวคือ
ประการแรก เหตุการณ์ทั้งสองเหตุการณ์ที่ถือได้ว่าเกี่ยวข้องกับสิทธิพลเมืองของประชาชนโดยตรง ซึ่งถือเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานที่ได้รับการประกันอยู่ในรัฐธรรมนูญและในกติกา ICCPR และเหตุการณ์ทั้งสองกรณีดังกล่าวอยู่ภายใต้การบังคับ ของ พ.ร.ก. ฉุกเฉินฯ พ.ศ. 2548 การประกาศ“สถานการณ์ฉุกเฉิน” ของประเทศ ที่ระบุเอาไว้ในพระราชกำหนดดังกล่าว จัดว่าเป็น“สถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรง “เพราะมีการก่อการร้าย มีการใช้กำลังปะทุชีวิต ร่างกาย หรือทรัพย์สิน” ผลของการประกาศใช้ “สถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรง” ดังกล่าว ทำให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจออกข้อกำหนดใช้อำนาจพิเศษได้อย่างกว้างขวางมากกว่ากรณี “สถานการณ์ฉุกเฉินธรรมดา”[1]
ประการที่สอง ทั้งสองเหตุการณ์มีสถิติยืนยันว่า มีผู้ได้รับผลกระทบจากการใช้พระราชการกำหนดฉุกเฉินฉบับนี้เป็นจำนวนมาก ทำให้ได้รับความสนใจจากประชาคมทั้งในและระหว่างประเทศทำให้เกิดคำถามเกี่ยวกับความยุติธรรมในทั้งสองกรณี เช่น กรณีการละเมิดสิทธิมนุษยชนในเหตุการณ์จังหวัดชายแดนภาคใต้ มีการตั้งคำถามของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ [2] เช่นเดียวกับส่วนเหตุการณ์การสลายการชุมนุมของกลุ่ม นปช. ที่มีสื่อมวลชนและองค์กรระหว่างประเทศให้ความสนใจเป็นจำนวนมาก[3]
ในแง่ของประสิทธิภาพพระราชกำหนดบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.2548 เริ่มมีการบังคับใช้กฎหมายพิเศษ ในจังหวัดชายแดนภาคใต้แทนที่พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.2495 ซึ่งเป็นกฎหมายที่มีอายุยาวนานพอสมควรจึงต้องมีการปรับปรุงหรือแก้ไขใหม่เพื่อให้เกิดความเหมาะสมและเป็นปัจจุบัน และพระราชบัญญัติกฎอัยการศึก ซึ่งเดิมเป็นกฎหมายที่ให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารเหนือฝ่ายพลเรือน แต่การประกาศ ใช้ พ.ร.ก. ฉุกเฉินฯ ฉบับปัจจุบัน เป็นการให้อำนาจกับฝ่ายพลเรือนมากกว่าอำนาจฝ่ายทหารโดยอัตโนมัติ ซึ่งเป็นความรับผิดชอบในระดับคณะรัฐมนตรีต่อสภา ซึ่งสามารถตรวจสอบและควบคุมได้ตามกลไกรัฐธรรมนูญ[4] [5]
อย่างไรก็ตามมีข้อพิจารณาบางประการที่เป็นคำถามอยู่เรื่อยมาในแวดวงทางวิชาการถึงการบังคับใช้จริงของกฎหมายฉบับดังกล่าว ตั้งแต่เหตุการณ์ความไม่สงบได้ประทุขึ้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ นับตั้งแต่ ปี พ.ศ. 2547 เป็นต้นมา กล่าวคือ การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินแต่ละครั้งจะมีระยะเวลาไม่เกินสามเดือนและต่ออายุได้ครั้งละสามเดือนโดยไม่มีจำกัดเวลารวมสูงสุดการออกประกาศทำได้โดยการรับรองของคณะรัฐมนตรีไม่มีขั้นตอนการพิจารณาจากสภา แต่เมื่อเทียบกับการใช้กฎหมายสภาวะฉุกเฉินของประเทศอื่นๆ ยกตัวอย่างกฎหมายฝรั่งเศส รัฐบาลประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินได้ไม่เกิน 12 วัน หลังจากนั้นก็ต้องมาขออนุญาตสภา หรือผลจากการใช้อำนาจตามพระราชกำหนดไม่อยู่ภายใต้การตรวจสอบของศาลปกครอง ตามที่ระบุไว้ในมาตรา 16 ทำให้ไม่มีองค์กรตุลาการเข้ามาตรวจสอบแต่ใช้อำนาจของศาลยุติธรรม ทั้งที่เรื่องการใช้อำนาจตาม พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ เป็นการใช้อำนาจทางปกครองทั้งสิ้น ปัญหาเกิดขึ้นเมื่อมีการวินิจฉัยจากศาลแพ่งซึ่งไม่ได้วินิจฉัยเรื่องของการใช้อำนาจ และไม่ได้วินิจฉัยตามประเด็นที่ระบุไว้ในคำฟ้องแต่วินิจฉัยไปว่ารัฐบาลมีอำนาจเพราะเป็นสถานการณ์ฉุกเฉิน เช่น กรณีคำสั่งการปิดกั้นช่องทางการสื่อสารหลายแห่ง ซึ่งนำมาสู่ข้อถกเถียงในเชิงกฎหมายภายในว่า การตัดตัดอำนาจศาลปกครองนั้นถูกต้องและชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่
ผลของการบังคับใช้กฎหมายพิเศษ รวมทั้ง พ.ร.ก. ฉุกเฉินฯ นำมาสู่การตั้งคำถามถึงประสิทธิภาพในการใช้ดังกล่าวอย่างเป็นรูปธรรมคือ จากข้อมูลที่เก็บรวบรวมโดยศูนย์ปฏิบัติการตำรวจจังหวัดชายแดนภาคใต้พบว่า 6 ปีที่ผ่านมา มีคดีที่นำขึ้นสู่ศาลแล้วและศาลมีคำพิพากษารวมทั้งสิ้น 216 คดี แต่ศาลตัดสินลงโทษเพียง 130 คดี ยกฟ้องถึง 86 คดี หรือคิดเป็นร้อยละ 40 ซึ่งคิดเป็น 216 คดีจาก 7,004 คดีที่เกิดขึ้นทั้งหมด และพนักงานสอบสวนมีความเห็นสั่งฟ้องแล้ว 1,388 คดี อัยการมีความเห็นสั่งฟ้อง 562 คดี โดยมีสถิติคดีที่ศาลยกฟ้องสูงถึงร้อยละ 40 นอกจากนี้ข้อมูลจากสำนักงานศาลยุติธรรมภาค 9 ที่รายงานสถิติคดีความมั่นคงในความรับผิดชอบของศาลในพื้นที่ห้าจังหวัดชายแดนภาคใต้ ประกอบด้วยศาลจังหวัดนราธิวาส ศาลจังหวัดนาทวี ศาลจังหวัดเบตง ศาลจังหวัดปัตตานี ศาลจังหวัดยะลา ศาลจังหวัดสงขลา และศาลจังหวัดสตูล พบว่า ในปี 2552 ที่เพิ่งจะผ่านพ้นไป (1 ม.ค.-31 ธ.ค.2552) มีคดีที่ศาลรับมาทั้งสิ้น 190 คดี จำหน่าย 3 คดี พิพากษาแล้ว 23 คดี ตัดสินลงโทษเพียง 5 คดี แต่ยกฟ้องมากถึง 18 คดี และมีคดีคงค้าง 164 คดี[6] จะเห็นได้ว่าเกิดปัญหาทั้งในแง่ของคดีคงค้างจำนวนมาก และอัตราการยกฟ้องคดีที่สูงมากนั้น ส่งผลกระทบอย่างกว้างขวาง โดยเฉพาะกับความเชื่อมั่นต่อกระบวนการยุติธรรม เช่นเดียวกับจากข้อมูลตัวเลขผู้บาดเจ็บและตายจากการสลายการชุมนุมของการใช้กำลังทหารสลายการชุมนุมของ นปช. โดยรัฐบาลทั้งในวันที่ 10 เมษายน ถึง 19 พฤษภาคม พ.ศ. 2553 ถือเป็นเหตุการณ์การปราบปรามที่สร้างผลกระทบทางชีวิตและจิตใจของประชาชนที่รุนแรงมากอีกครั้งและทำให้มีผู้เสียชีวิตถึง 91 รายและผู้บาดเจ็บทั้งพลเรือนและเจ้าหน้าที่รัฐกว่า 2,000 ราย และมีผู้สูญหายที่ยังไม่ทราบจำนวนที่แน่ชัด[7] ซึ่งนำมาสู่คำถามต่อประสิทธิภาพของการใช้ พ.ร.ก. ฉุกเฉินฯ ดังกล่าว
การปฏิบัติตามแนวทางกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมืองของไทย
เมื่อพิจารณาจากข้อเสนอแนะและข้อห่วงใยของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ ข้อที่ 13 ที่มีต่อรายงานฉบับแรกของประเทศไทยโดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับการเลี่ยงพันธกรณี ตามมาตรา 4 แห่งกติกา ICCPR ที่เกี่ยวข้องกับการแจ้งต่อรัฐภาคี [8] ที่ระบุถึงภาระหน้าที่ของรัฐบาลไทยในการปฏิบัติและดำเนินการต่างๆตามข้อห่วงใยและข้อเสนอแนะแห่งพันธกรณีตามกติกา ICCPR ซึ่งเมื่อพิจารณามาตรา 82 วรรคแรก[9] แห่งรัฐธรรมนูญประกอบกับมาตรา 2 [10]ของ ICCPR พบว่าประเทศไทยมีพันธกรณีที่จะต้องปฏิบัติตามกติกา ICCPR ซึ่งมีสถานะเป็นกฎหมายระหว่างประเทศ และประเทศไทยต้องดำเนินการทางนิติบัญญัติและมาตรการอื่นๆ เพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพทั้งหลายที่รับรองไว้ในกติกา ICCPR ให้เกิดรูปธรรมได้จริง ซึ่งหากพิจารณาถึงความสอดคล้องกันระหว่างกรอบของรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2550 และกติกา ICCPR พบว่าทั้งสองมาตรานี้ให้ความสำคัญกับการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนมากซึ่งเน้นว่า “รัฐ” ต้องให้ความสำคัญและปฏิบัติตามสนธิสัญญาที่ไทยเป็นสมาชิกอยู่ส่วนสนธิสัญญาที่เกี่ยวข้องกับสิทธิมนุษยชน ได้แก่กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง ซึ่งประเทศไทยเข้าเป็นภาคีโดยการภาคยานุวัตร ซึ่งผูกพันประเทศไทยเมื่อวันที่ 30 มกราคมเป็นต้นมา
อย่างไรก็ตาม เป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปว่าในสถานการณ์ฉุกเฉินสาธารณะ ( public emergency ) รัฐสามารถเลี่ยงไม่ปฏิบัติตามกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง ซึ่งหมายความว่าอนุญาตให้รัฐใช้ความรุนแรงในการทำให้สถานการณ์สงบลงได้ ภายในกรอบของสถานการณ์ฉุกเฉินสาธารณะ ตามความในวรรคหนึ่งของมาตรา 4 ตามกติกา ICCPR บัญญัติไว้ว่า“ในภาวะฉุกเฉินสาธารณะซึ่งคุกคามความอยู่รอดของชาติ และได้มีการประกาศนั้นอย่างเป็นทางการแล้ว รัฐภาคีแห่งกติกานี้อาจใช้มาตรการที่เป็นการเลี่ยงพันธกรณีของตนภายใต้กติกานี้ได้เพียงเท่าที่จำเป็นตามความฉุกเฉินของเหตุการณ์ ทั้งนี้ มาตรการเช่นว่านั้นจะต้องไม่ขัดแย้งต่อพันธกรณีอื่นๆของตน ภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศ และไม่เป็นการเลือกปฏิบัติเพียงเหตุแห่งเชื้อชาติ ผิว เพศ ภาษาศาสนา หรือเผ่าพันธุ์ทางสังคม” [11]
มีข้อสังเกตบางประการว่าแม้ภาวะฉุกเฉินสาธารณะ ( public emergency )[12]ตามกติกา ICCPR คือภาวการณ์ที่รัฐต้องเผชิญกับสถานการณ์ที่คุกคามความอยู่รอดของชีวิตของชาติ (The life of Nation) กระนั้นคำว่า ภาวะฉุกเฉินดังกล่าวที่ระบุเอาไว้ในกติกานี้ยังไม่มีขอบเขตการนิยามเอาไว้อย่างชัดเจน สังเกตจากความเห็นทั่วไป ข้อที่ 29 ( general comment ) เกี่ยวกับมาตรา 4 แห่งกติกา ICCPR ได้ระบุเอาไว้ว่า “ ความวุ่นวายหรือหายนะทุกประการไม่ใช่ภัยคุกคามต่อความอยู่รอดของชีวิตของชาติ ” แต่ในภาวะเกิดความขัดแย้งถึงขั้นที่อาวุธต่อสู้กันด้วยอาวุธ ( arm conflicts ) รัฐภาคีสามารถใช้สิทธิการเลี่ยงพันธกรณีตามกติกา ICCPR ตามมาตรา 4 ได้ หากสถานการณ์นั้นเป็นภัยคุกคามต่อความอยู่รอดของชาติ ทั้งนี้คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติมีความห่วงรัฐใยว่าภาคีจะมีความความระมัดระวังต่อการใช้มาตรการเลี่ยงพันธกรณี ตามมา 4 [13]
นอกจากนี้ รัฐมีสิทธิในการหลีกเลี่ยงที่จะไม่ปฏิบัติตามพันธกรณีและการแจ้งรัฐภาคี ซึ่งบัญญัติไว้ในวรรคสามมาตรา 4 แห่งกติกา ICCPR ความว่า “รัฐภาคีใดแห่งกติกานี้ที่ใช้สิทธิเลี่ยงดังกล่าวต้องแจ้งรัฐภาคีอื่นแห่งกติกานี้โดยทันทีเพื่อให้ทราบถึงบทบัญญัติซึ่งตนได้เลี่ยงและเหตุผลแห่งการเลี่ยงดังกล่าว โดยให้เลขาธิการสหประชาชาติเป็นสื่อกลาง ให้มีการแจ้งโดยผ่านสื่อเดิม” มาตราดังกล่าวแสดงให้เห็นว่าตามกติกา ICCPR หากรัฐหลีกเลี่ยงที่จะไม่ปฏิบัติตามพันธกรณี( derogation) ทั้งหลายที่เกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพต่างๆ ของประชาชนถือว่าทำได้ เพราะเป็นการใช้สิทธิตามมาตรา 4 ของ ICCPR อย่างไรก็ตามสิทธินี้ได้ถูกห้ามไม่ให้รัฐใช้สิทธิในการเลี่ยงที่จะไม่ปฏิบัติตามพันธกรณี ตามมาตรา 4 วรรค 2 คือ “การเลี่ยงพันธกรณีตามข้อ 6 ข้อ 7 ข้อ 8 (วรรค 1 และ 2) ข้อ 11 ข้อ 15 ข้อ 16 และข้อ18 ไม่อาจทำได้ภายใต้บทบัญญัติของข้อนี้” สิทธิดังกล่าวประกอบด้วย สิทธิในการมีชีวิต (ข้อ 6) การห้ามการปฏิบัติหรือการลงโทษที่เป็นการทรมาน โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม (ข้อ 7) การห้ามการค้าทาสหรือการปฏิบัติต่อผู้อื่นเยี่ยงทาส ( ข้อ 8 วรรค 1 และ 2 ) การห้ามจำคุกด้วยเหตุไม่สามารถปฏิบัติการชำระหนี้ตามสัญญา (ข้อ 11) การห้ามลงโทษบุคคลที่กระทำผิดทางอาญาย้อนหลัง (15) สิทธิในการยอมรับความเป็นบุคคลตามกฎหมาย (16) สิทธิในเสรีภาพทางความคิด มโนธรรม และศาสนา (18) [14]
ในกรณีที่รัฐมีการเลี่ยงพันธกรณีเมื่อมีการแจ้งยังรัฐภาคีอื่นๆ ทราบโดยให้เลขาธิการสหประชาชาติเป็นสื่อกลาง ตามความเห็นทั่วไป ข้อ 29 และข้อ 40 แห่งกติกา ICCPR โดยสรุปเมื่อมีการแจ้งการเลี่ยงพันธกรณีแล้ว รัฐภาคีจะต้องส่งข้อมูลเกี่ยวกับมาตรการที่ใช้ในการปฏิบัติเมื่อมีการเลี่ยงพันธกรณีตามข้อ 4 แห่งกติกา ICCPR พร้อมด้วยการอธิบายถึงเหตุผลที่มีความชัดเจนและเอกสารทั้งหมดที่เกี่ยวกับการใช้กฎหมายภายในประเทศ มาให้ยังคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ นอกจากนั้นแล้วหากมีการขยายมาตรการอื่นๆ ออกไป ภายใต้การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินก็จะต้องมีการแจ้งทันทีเมื่อมีการยุติการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน อย่างไรก็ตามบ่อยครั้งรัฐภาคีไม่ได้ปฏิบัติตามแนวดังกล่าวแห่งกติกา ICCPR [15]
เมื่อพิจารณาแนวทางปฏิบัติของรัฐหลังจากมีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินและบังคับใช้กฎหมายพิเศษ ในส่วนของการแจ้งต่อรัฐภาคีในการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินว่า ในระหว่างการจัดทำร่างรายงานประเทศ ICCPR ฉบับที่ 2 เกี่ยวกับปัญหาชายแดนใต้ การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินตามมาตรา 11 ของ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ นั้นไม่เข้าข่ายการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินในข้อบทที่ 4 ของกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง จึงไม่ต้องแจ้งกับรัฐภาคีและเลขาธิการสหประชาชาติและรัฐภาคี โดยเหตุผลเนื่องจากรัฐมีมาตรการในการควบคุมสถานการณ์ฉุกเฉิน โดยการใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ มีแนวทางปฏิบัติในเรื่องการจับกุมและควบคุมตัวบุคคลโดยการเชิญตัว ซึ่งต้องได้รับความเห็นชอบร่วมกันทั้งสามฝ่าย คือ ฝ่ายปกครอง ตำรวจ และทหาร เพื่อขอหมายศาลในท้องที่ก่อนดำเนินการขออนุมัติหมายจับจากศาลเพื่อเป็นหลักประกันมิให้เจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิบัติการโดยพลการ[16] นอกจากนั้นจากการประเมินสถานการณ์ความไม่สงบในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ ทั้งจากภาครัฐและภาคประชาสังคม พบว่า “ปัญหาภาคใต้ดังกล่าวปัญหาภายในประเทศ” ไม่ได้เชื่อมโยงกับขบวนการก่อการร้ายภายในประเทศและไม่เกี่ยวข้องกับศาสนา แต่ควรเน้นการผลักดันแก้กลไกกฎหมายปรับปรุงโครงสร้างการบริหารต่างๆ ภายในประเทศ เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมและความสันติภายในประเทศไทยซึ่งมีลักษณะสังคมแบบพหุวัฒนธรรม
ในส่วนของเหตุการณ์ความไม่สงบทางการเมืองที่เกิดขึ้นที่กรุงเทพมหานครในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับการแจ้งรัฐภาคีผู้เขียนตั้งข้อสังเกตว่าที่ผ่านมารัฐบาลและคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ก็ไม่ได้พูดถึงประเด็นเรื่องการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนตามกติกา ICCPR ที่ประเทศไทยเป็นภาคีและประเด็นเรื่องสิทธิที่จะหลีกเลี่ยงไม่ปฏิบัติตามพันธกรณีตามมาตรา 4 ทั้งๆ ที่เรื่องของกลไกในการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนในประเด็นต่างๆ กำลังเป็นเรื่องที่ประเทศไทยให้ความสนใจและให้ความสำคัญ เห็นได้จากการเข้าเป็นภาคีสนธิสัญญาด้านสิทธิมนุษยชนและพันธกรณีหลักที่ต้องปฏิบัติทั้ง 5 ฉบับ แต่เมื่อหลังจากเหตุการณ์สลายการชุมนุมประเทศไทยก็พยายามใช้ช่องทางอื่นๆ เพื่อในการที่รัฐใช้สื่อสารต่อประชาคมโลกต่อเหตุการณ์ดังกล่าวเพื่อรักษาภาพลักษณ์ที่ดีของประเทศในสายตานานาชาติ จากการประชุม คณะกรรมาธิการการต่างประเทศ ครั้งที่ 37 /2 ในวันพุธที่ 27 มิถุนายน พ.ศ. 2553 ระบุดังนี้
“1.กระทรวงการต่างประเทศ : อาศัยช่องทางของสถานเอกอัครราชทูต สถานกงสุลใหญ่ต่างๆ ของไทย ณ ต่างประเทศ ในการชี้แจงข้อเท็จจริงของเหตุการณ์ต่างๆ ที่เกิดขึ้น
2.รัฐมนตรีกระทรวงการต่างประเทศ : หลังเกิดเหตุการณ์ความไม่สงบรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ (รมต.กต.) ได้มีหนังสือถึงผู้นำประเทศต่างๆ ทั่วโลก เลขาธิการองค์การสหประชาชาติ เลขาธิการอาเซียน เพื่ออธิบายชี้แจงข้อเท็จจริงของเหตุการณ์ดังกล่าว รวมถึง การจัดการบรรยายสรุปเหตุการณ์ความไม่สงบโดยนายกรัฐมนตรีต่อคณะทูตต่างประเทศ ผู้แทนทางการค้า เพื่อสร้างความเข้าใจ ความเชื่อมั่นต่อสถานการณ์ที่เกิดขึ้น นอกจากนี้ กระทรวงการต่างประเทศได้ดาเนินการพบปะกับกลุ่มองค์การพัฒนาภาคเอกชน (NGO) กลุ่มภาควิชาการอีกด้วย
3. สื่อมวลชน : ผู้บริหารระดับสูงของกระทรวงการต่างประเทศ โฆษกรัฐบาล โฆษกศูนย์อำนวยการแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉิน (ศอฉ.) ดำเนินการพบปะผู้สื่อข่าวชาวไทยและชาวต่างชาติ เพื่อทำความเข้าใจเข้าใจในการนาเสนอข่าวสถานการณ์ความไม่สงบ ทั้งนี้เพื่อไม่ให้เกิดความคลาดเคลื่อนในข้อเท็จจริงของสถานการณ์” [17
มีข้อสังเกตว่าในยุคที่ความมั่นคงของมนุษย์และการไหลเวียนของข้อมูลข่าวสารกำลังมีความสำคัญเพิ่มมากขึ้นพบว่ารัฐบาลยังคงเลือกให้ความสำคัญต่อวิธีการในการลดความขัดแย้งและความรุนแรงด้วยกฎหมาย ภายในประเทศมากกว่าการปฏิบัติตามแนวทางสิทธิมนุษยชนสากล เนื่องจากผลความซับซ้อนของปัจจัย ทางสังคมและการเมืองภายในยังมีอิทธิพลมากต่อการใช้กฎหมายพิเศษเพื่อการรักษาความสงบเรียบร้อยของประเทศ โดยเฉพาะการการปฏิบัติตามมาตรา 4 แห่งกติกา ICCPR เมื่อเกิดการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน รัฐบาลมีการ “ตีความ” สถานการณ์ฉุกเฉินที่ยังคงให้ความสำคัญกับแนวทางการปฏิบัติและสถานการณ์ภายในประเทศมากกว่าการยึดโยงอยู่กับแนวทางสิทธิมนุษยชนสากล ดังนั้นแม้ในเชิงหลักการสิทธิมนุษยชนเป็นสิทธิที่ได้รับการรับรองจากรัฐธรรมนูญซึ่งมุ่งให้ความคุ้มครองแก่ปัจเจกบุคลทุกคน โดยเฉพาะสิทธิขั้นพื้นฐานตามกติกา ICCPR ที่ปัจเจกบุคคลจะต้องได้รับความคุ้มครองการจากการละเมิดของรัฐซึ่งไม่สามารถยกเว้นได้ เช่น เสรีภาพในการนับถือศาสนา เสรีภาพในการสื่อสาร สิทธิเสรีภาพในชีวิตและร่างกาย เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น เป็นต้น แต่ในความเป็นจริงพบว่าการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินของประเทศไทยในเหตุการณ์สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ และเหตุการณ์การสลายการชุมนุมของกลุ่ม นปช. ยังกระทบถึงสิทธิเสรีภาพของประชาชนในวงกว้าง เช่นสิทธิในชีวิตและร่างกาย สิทธิในการสื่อสาร และสิทธิเสรีภาพในการ กล่าวคือใน เหตุการณ์ความรุนแรงในจังหวัดชายแดนภาคใต้ ยังคงมีของสถิติคดีความมั่นคงที่ศาลยกฟ้องสูงถึงร้อยละ 40-60 เปอร์เซ็นต์ ส่วนในเหตุการณ์การสลายการชุมนุมตั้งแต่เดือนเมษายน-พฤษภาคม ที่ผ่านมา มีผู้เสียชีวิตรวม 91 คน บาดเจ็บกว่า 2,000 รายทั้งสองกรณีดังกล่าวสะท้อนให้เห็นถึงความลักลั่นของไทยในการรับเอาหลักการสิทธิมนุษยชนมาใช้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งตาม มาตรา 9 และมาตรา 11 แห่ง พ.ร.ก. ฉุกเฉิน ฯ พ.ศ. 2548 ซึ่งยังคงกระทบต่อสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมืองหลายประการ
[1] จุฑารัตน์ เอื้ออำนวย และคณะ, การประกาศใช้พระราชกำหนดการบริหารในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 ในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ : ความสำเร็จ ผลกระทบและข้อเสนอแนะ (กรุงเทพฯ : สำนักงานเลขาธิการคณะรัฐมนตรี, 2549), หน้า 11.
[2] สามารถดู การตั้งคำถามกรณีการละเมิดสิทธิมนุษยชนในเหตุการณ์สามจังหวัดภาคใต้ ได้ในข้อเสนอแนะของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติต่อรายงานฉบับแรกของประเทศไทยเรื่องการปฏิบัติตามกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง(International Covenant on Civil and Political Rights-ICCPR) ภายใต้มาตรา 40 ของ ICCPR
[3] โลกจับตาเรา:รวมภาพหน้าแรกของสื่อมวลชนทั่วโลก. http://www.prachatai.com/journal/2010/05/29457
[4] จุฑารัตน์ เอื้ออำนวย และคณะ, การประกาศใช้พระราชกำหนด การบริหารในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 ในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ : ความสำเร็จ ผลกระทบและข้อเสนอแนะ ,หน้า 19-21.
[5] สำหรับการอำนวยความสะดวกของเจ้าหน้าที่รัฐการทำงานเราไม่สามารถปฏิเสธได้ว่า การใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ พ.ศ. 2548 ดังกล่าวสามารถมีขึ้นได้เพราะเป็นการวางหลักกฎหมายเพื่อให้เกิดการบูรณาการของการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่รัฐที่ประกาศใช้โดยนายกรัฐมนตรี โดยนายกรัฐมนตรีอาจออกข้อกำหนดได้หลายประการ (ตามมาตรา 9) เช่น การห้ามออกนอกเคหะสถานในเวลาที่กำหนด ห้ามการชุมชนมั่วสุมหรือยุยงให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อย ห้ามการเสนอข่าวหรือแพร่สิ่งพิมพ์ที่ก่อให้ประชาชนเกิดความหวาดกลัวหรือเข้าใจผิดจนมีผลกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ ห้ามใช้เส้นทางคมนาคมหรือยานพาหนะ ห้ามการใช้อาคารหรือเข้าไปอยู่อาศัยในสถานที่ใด ๆ ให้อพยพประชาชนออกนอกพื้นที่ ทั้งนี้โดยนายกรัฐมนตรีอาจมอบหมายผู้เป็นหัวหน้ารับผิดชอบ นอกจากนี้ยังมีมาตรการทางกฎหมายที่ให้อำนาจนายกรัฐมนตรี (ตามมาตรา 11) ประกาศให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจจับกุมควบคุมโดยต้องได้รับอนุญาตจากศาล ตัวบุคคลที่มีเหตุสงสัยว่าจะเป็นผู้ร่วม หรือสนับสนุนให้กระทำการ ปกปิดข้อมูลเกี่ยวกับการกระทำให้เกิดสถานการณ์ ให้อำนาจพนักงานเจ้าหน้าที่ในการออกคำสั่งเรียกบุคคลมารายงานตัว ให้ถ้อยคำ ส่งมอบเอกสาร ยึดอาวุธ สินค้า เคมีภัณฑ์ที่ใช้ในการกระทำให้เกิดสถานการณ์ ตรวจค้น ออกคำสั่งให้คนต่างด้าวที่สนับสนุนการกระทำผิดออกนอกราชอาณาจักร ควบคุมการซื้อขาย ครอบครองอาวุธ สินค้า หรือวัสดุที่ใช้ในการก่อความไม่สงบและการใช้กำลังทหารปฏิบัติหน้าที่ เป็นต้นสามารถดูได้ใน พระราชกำหนด การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548
[6] สำนักข่าวอิศรา.ตะลึงสถิติคดีชายแดนใต้“ยกฟ้อง”40-60% - มาตรา 21 ไร้ความคืบหน้า แหล่งที่มา http://www.isranews.org/south-news/scoop/item/1638-40-60-21.html.
[7] วสันต์ ลิมป์เฉลิม. รัฐบาลต้องรับผิดชอบทางการเมืองหรือไม่ ? ในเหตุการณ์10 เม.ย.-19 พ.ค. แหล่งที่มาhttp://www.prachatai3.info/journal/2010/09/31160. (เข้าถึงข้อมูลวันที่ 28 กันยายน 2553)
[8] ข้อห่วงใย “ ในการจัดทำรายงานประเทศ ICCPR ฉบับที่ 2 ทางคณะกรรมการมีความกังวลต่อพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 ที่มีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 16 กรกฎาคม 2548 ในสามจังหวัดภาคใต้ ที่ไม่มีการระบุชัดเจน หรือไม่มีขอบเขตที่แน่นอน ในการเลี่ยงพันธกรณีต่อการคุ้มครองสิทธิในสถานการณ์ฉุกเฉิน ที่ระบุในกติกาฯ และไม่รับประกันปฏิบัติตามพันธกรณีในข้อ 4 ของกติกาฯ อย่างเต็มที่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งความกังวลต่อพระราชกำหนดที่อนุญาตให้เจ้าหน้าที่ผู้ที่บังคับใช้พระราชกำหนดไม่ต้องถูกดำเนินการทั้งทางกฎหมายและทางวินัย ซึ่งเป็นการสร้างปัญหาการไม่ถูกเอาผิดทางกฎหมายให้มีความรุนแรงมากขึ้น ไม่ควรอนุญาตให้มีการถูกควบคุมตัวเกิน 48 ชั่วโมงโดยไม่มีหลักประกันจากภายนอก (ข้อ 4)”
ข้อเสนอแนะ “รัฐภาคีควรสร้างความมั่นใจให้มีการปฏิบัติตามบทบัญญัติทั้งหมดในข้อ 4 ของกติกาฯให้ระบุอยู่ในกฎหมายและนำไปปฏิบัติ รวมทั้งไม่ให้มีการเลี่ยงพันธกรณีต่อสิทธิในย่อหน้า 2 ในกรณีนี้ คณะกรรมการขอให้ดูความเห็นทั่วไปในข้อ 29[8](General Comment No. 29) และปฏิบัติตามพันธกรณีของรัฐภาคีในการแจ้งให้รัฐภาคีอื่นๆ ทราบ ตามที่ระบุในย่อหน้า 3”[8]
[9] มาตรา 82 วรรคแรก แห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 บัญญัติไว้ว่า “รัฐต้องส่งเสริมสัมพันธไมตรีและความร่วมมือกับนานาประเทศ… ตลอดจนต้องปฏิบัติตามสนธิสัญญาด้านสิทธิมนุษยชนที่ประเทศไทยเป็นภาคี..” [9]
[10] ส่วนมาตรา 2 (1) แห่ง ICCPR ระบุว่า “รัฐภาคีแต่ละรัฐแห่งกติกานี้รับเคารพและจะประกันแก่ปัจเจกบุคคลทั้งปวงภายในดินแดนของตนและภายในเขตอำนาจของตนในสิทธิทั้งหลายที่รับรองในกติกานี้” และใน (2) ยังกำหนดต่อไปว่า “… รัฐภาคีแต่ละรัฐแห่งกติกานี้รับที่จะดำเนินการตามขั้นตอนที่จำเป็น ตามกระบวนการทางรัฐธรรมนูญของตนและบทบัญญัติแห่งกติกานี้เพื่อให้มีมาตรการทางนิติบัญญัติหรือมาตรการอื่นที่อาจจำเป็นเพื่อให้สิทธิทั้งหลายที่รับรองไว้ในกติกานี้เป็นผล”[10]
[11] เรื่องเดียวกัน หน้า 3.
[12] การพิจารณาถึงถ้อยคำว่า ภาวะฉุกเฉินสาธารณะซึ่งคุกคามความอยู่รอดของชาติ ของกติกา ICCPR นั้นยังมีช่องว่างที่ทำให้เกิดการตีความโดยรัฐได้พิจารณาในการใช้มาตรการที่เหมาะสมหากยกตัวอย่างจากประเทศต่างๆ ก็จะพบว่า แต่ละประเทศให้นิยามระดับ (degree) ของภาวะฉุกเฉินไม่เหมือนกัน เช่น state of siege , state of war, state of national necessity, state of alarm, economic state of emergency [12] ใน Dominic McGoldrick, “The interface between public emergency powers and international law”, Oxford university press and New York university school of law 2004, I.CON volume 2 ,number 2004, p. 394. ในกรณีศึกษาของประเทศไทย ถือว่าเป็น “สถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรง” เพราะมีการก่อการร้าย มีการใช้กำลังปะทุชีวิต ร่างกาย หรือทรัพย์สิน ทำให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจออกข้อกำหนดใช้อำนาจพิเศษได้อย่างกว้างขวางมากกว่ากรณี “สถานการณ์ฉุกเฉินธรรมดา” แต่หากเปรียบเทียบกับนิยามของศาลสิทธิมนุษยชนแห่งยุโรป (The European Court of Human Rights) ได้ให้ความหมายภาวะฉุกเฉินสาธารณะซึ่งคุกคามความอยู่รอดของชาติ ไว้อย่างชัดเจน โดยพิจารณาความหมายตามธรรมชาติและความหมายทางจารีตประเพณีซึ่งหมายถึง “สถานการณ์ของวิกฤตการณ์หรือภาวะฉุกเฉินซึ่งกระทบกับประชากรทั้งหมดซึ่งก่อให้เกิดภัยคุกคามต่อชีวิตของชุมชนภายในรัฐ” [12] เรื่องเดียวกันหน้า 393.
[13] United Nations , “General comment no, 29 states of emergency (article 4)”.
[14] คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ, “ กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง ค.ศ. 1966 ”, หน้า 2.
[15] เรื่องเดียวกัน
[16] กรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ กระทรวงยุติธรรม, “ (ร่าง) รายงานประเทศไทยตามพันธกรณีภายใต้กติการะหว่างประเทศ ว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง ฉบับที่ 2” , หน้า 62-63. (เอกสารยังไม่ตีพิมพ์เผยแพร่)
[17] คณะกรรมาธิการต่างประเทศ สมาชิกผู้แทนราษฎร “สรุปผลการประชุม คณะกรรมาธิการการต่างประเทศ ครั้งที่ 37/2” 27 มิถุนายน พ.ศ. 2553.
