เปิดงานวิจัย CSCC ประเมินผล พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ หนุน “นิรโทษกรรม” ตาม พ.ร.บ.ความมั่นคง

ศูนย์เฝ้าระวังสถานการณ์ภาคใต้

          ที่ประชุมคณะรัฐมนตรีวันนี้ (14 กรกฎาคม) มีมติอนุมัติการขยายเวลาประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ออกไปอีก 3 เดือนจนถึง 19 ตุลาคม 2552 โดยให้กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน (กอ.รมน.) ไปพิจารณามาตรการกับผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการใช้อำนาจดังกล่าวพร้อมทั้งจัดตั้งศูนย์รับเรื่องราวร้องทุกข์ รวมทั้งติดตามผลการดำเนินการ นอกจากนี้ ยังให้สภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) ร่วมกับ กอ.รมน.ไปพิจารณาการนำ พ.ร.บ.รักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. 2551 มาบังคับใช้นำร่องเพื่อทดแทนกฎอัยการศึกในพื้นที่ 4 อำเภอของจังหวัดสงขลาอีกด้วย

          ความเคลื่อนไหวล่าสุดดังกล่าวมีบางส่วนที่สอดคล้องกับข้อเสนอในรายงานวิจัย “การศึกษาวิจัยประเมินผลกระทบของพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 ต่อการจัดการและการแก้ไขปัญหาความรุนแรงในจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ. 2552” ของสถานวิจัยความขัดแย้งและความหลากหลายทางวัฒนธรรมภาคใต้ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ หรือ CSCC ซึ่งได้รับมอบหมายจากศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศอ.บต.) เพื่อศึกษาประเมินผลการใช้ “พ.ร.ก.ฉุกเฉิน” หลังจากที่อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ นายกรัฐมนตรี ส่งสัญญาณจะรื้อการบังคับใช้กฎหมายพิเศษในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้เมื่อหลายเดือนก่อน

          รายงานวิจัยชิ้นดังกล่าวเป็นการพยายามสำรวจผลของการใช้กฎหมายพิเศษฉบับนี้นับตั้งแต่เดือนกรกฎาคม 2548 เป็นต้นมาและจากวิธีการศึกษาทั้งในเชิงคุณภาพและในเชิงปริมาณโดยการสุ่มสำรวจความคิดเห็นและการสัมภาษณ์กลุ่มย่อย (focus group) สะท้อนให้เห็นว่าปฏิกิริยาของภาคส่วนต่างๆ ต่อการบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้มีความหลากหลายแตกต่างกัน โดยที่ยืนอยู่บนความเข้าใจเกี่ยวกับกฎหมายที่ต่างระดับกัน

          ในขณะที่เจ้าหน้าที่ทหารและตำรวจเห็นว่า พ.ร.ก.ฉุกเฉินเป็นเครื่องมือที่จเป็นในการควบคุมและป้องปรามการเกิดสถานการณ์ความไม่สงบ แต่กระนั้นการศึกษายังพบว่าคนส่วนใหญ่ในพื้นที่ก็ยังไม่รู้สึกเชื่อมั่นในความมั่นคงปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินแต่อย่างใด นอกจากนี้จุดอ่อนประการสำคัญของกฎหมายฉบับนี้ได้แก่การที่เจ้าหน้าที่ไม่ต้องรับผิดตามกฎหมายยังเอื้อให้การใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ไม่มีขอบเขตก็เป็นข้อห่วงกังวลจากชาวบ้านมุสลิม ผู้ต้องสงสัย และเอ็นจีโอที่เห็นว่ากฎหมายฉบับดังกล่าวควรต้องยกเลิกการบังคับใช้

          ความหลากหลายของทัศนะของผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องต่อการบังคับใช้ อาจแยกแยะได้ตามตารางดังต่อไปนี้

          ต่อคำถามที่ว่ารัฐบาลควรจะประกาศใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ต่อไปอีกหรือไม่นั้น คณะผู้วิจัยได้มีข้อเสนอแนะทิ้งท้ายในรายงานฉบับนี้ออกเป็นสองแนวทาง ได้แก่

          แนวทางแรก หากรัฐบาลยกเลิกการใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ จำเป็นต้องมีการนำกฏหมายพิเศษฉบับอื่นมาบังคับใช้ในทันที แต่กฎหมายที่จะนำมาใช้จะต้องกระทำด้วยความรอบคอบและระมัดระวังยิ่ง ทั้งนี้หากนำกฎอัยการศึกมาใช้เพียงอย่างเดียวคงไม่เหมาะสม หากแต่ต้องนำมาใช้ร่วมกับ พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ.2551 (พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ) มาใช้ร่วมกัน แต่กระนั้นในระยะแรก รัฐบาลควรต้องทำความเข้าใจและให้ความรู้กับประชาชนเพื่อให้ทราบข้อดีข้อเสียและผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นได้ พร้อมทั้งปรับปรุงโครงสร้างการทำงานของ กอ.รมน.เพื่อให้การทำงานเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ระยะต่อมาจึงบังคับใช้อย่างเต็มรูปแบบ

          แนวทางที่สอง หากรัฐบาลจะขยายระยะเวลาการใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ต่อไปอีก 3 เดือน ควรต้องปฏิบัติอย่างรอบคอบ และควรถือว่าเป็นการขยายเวลา “เป็นการชั่วคราว” เพื่อให้มีกรปรับปรุงแก้ไขนโยบาย กฎหมาย และโครงสร้างการจัดการแบบใหม่ ทว่าในระยะยาวแล้วคณะผู้วิจัยเห็นควรให้มีการใช้ พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ มาใช้แทน เนื่องจาก พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ยังประสบปัญหาในการสร้างเงื่อนไขการละเมิดสิทธิเสรีภาพของประชาชนและสิทธิมนุษยชน ในขณะที่ พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ แม้จะมีบทบัญญัติบางประการที่เกี่ยวกับการจำกัดสิทธิและเสรีภาพ แต่ก็ได้กำหนดให้การดำเนินคดีใดๆ อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม และไม่ได้ให้อำนาจพิเศษกับเจ้าหน้าที่เข้าจับกุมและควบคุมตัวบุคคลต้องสงสัย
         

          ในระหว่างนี้คณะผู้วิจัยยังเสนอแนะให้มีการเตรียมความพร้อมกับมาตรการตามมาตรา 21 แห่ง พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ อย่างเร่งด่วน ทั้งเรื่องอัตรากำลังคน งบประมาณ และสถานที่ดำเนินการ โดยเห็นว่าควรให้ศูนย์เสริมสร้างความสมานฉันท์ ศูนย์พิทักษ์สันติ และศูนย์สันติสุขเป็นที่รองรับการฝึกอบรมต่อผู้กลับใจเข้ามอบตัว ผู้หลงผิดหรือรู้เท่าไม่ถึงการณ์ให้ได้รับการดูแลและฝึกอบรมในกรอบของกระบวนการยุติธรรม
         

          ทั้งนี้ มาตรา 21 ระบุไว้ว่า “มาตรา ๒๑ ภายในเขตพื้นที่ที่คณะรัฐมนตรีมีมติให้ กอ.รมน. ดําเนินการตามมาตรา ๑๕ หากปรากฏว่าผู้ใดต้องหาว่าได้กระทําความผิดอันมีผลกระทบต่อความมั่นคงภายในราชอาณาจักรตามที่คณะรัฐมนตรีกําหนด แต่กลับใจเข้ามอบตัวต่อพนักงานเจ้าหน้าที่หรือเป็นกรณีที่พนักงานสอบสวนได้ดําเนินการสอบสวนแล้วปรากฏว่าผู้นั้นได้กระทําไปเพราะหลงผิดหรือรู้เท่าไม่ถึงการณ์และการเปิดโอกาสให้ผู้นั้นกลับตัวจะเป็นประโยชน์ต่อการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร
 
          ในการนี้ให้พนักงานสอบสวนส่งสํานวนการสอบสวนของผู้ต้องหานั้นพร้อมทั้งความเห็นของพนักงานสอบสวนไปให้ผู้อํานวยการ ในกรณีที่ผู้อํานวยการเห็นด้วยกับความเห็นของพนักงานสอบสวนให้ส่งสํานวนพร้อมความเห็นของผู้อํานวยการให้พนักงานอัยการเพื่อยื่นคําร้องต่อศาล หากเห็นสมควรศาลอาจสั่งให้ส่งผู้ต้องหาให้ผู้อํานวยการเพื่อเข้ารับการอบรม ณ สถานที่ที่กําหนดเป็นเวลาไม่เกินหกเดือนและปฏิบัติตามเงื่อนไขอื่นที่ศาลกําหนดด้วยก็ได้

          การดําเนินการตามวรรคสอง ให้ศาลสั่งได้ต่อเมื่อผู้ต้องหานั้นยินยอมเข้ารับการอบรมและปฏิบัติตามเงื่อนไขดังกล่าว เมื่อผู้ต้องหาได้เข้ารับการอบรมและปฏิบัติตามเงื่อนไขที่ ศาลกําหนดดังกล่าวแล้วสิทธินําคดีอาญามาฟ้องผู้ต้องหานั้นเป็นอันระงับไป”

          อย่างไรก็ตาม ไม่ว่ารัฐบาลจะเลือกแนวทางใดแนวทางหนึ่ง คณะผู้วิจัยเสนอด้วยว่าควรมีมาตรการเสริมในการปฏิบัติงาน อาทิเช่น การจัดตั้งองค์กรอิสระเพื่อรองรับเรื่องร้องเรียนเพื่อความเป็นธรรมในการดำเนินการของเจ้าหน้าที่รัฐ โดยมีตัวแทนของประชาชนและภาคประชาสังคมทุกภาคส่วนเข้าร่วมตรวจสอบ แก้ไข และเหนี่ยวรั้งการทำกระทำของเจ้าหน้าที่ การสร้างความรู้และความเข้าใจเกี่ยวกับมาตรการตามมาตรา 21 ผ่านการขับเคลื่อนร่วมกับองค์กรภาคประชาสังคม องค์กรวิชาการ และสถาบันการศึกษาในท้องถิ่น เป็นต้น

          นับจากนี้คงต้องติดตามต่อไปว่าการผลักดันของรัฐบาลที่มุ่งจะเปลี่ยนโครงสร้างองค์กรและกฎหมายในการดับไฟใต้จะก่อรูปธรรมมากน้อยเพียงใด หลังจากที่ส่งสัญญาณที่แข็งกร้าวเมื่อหลายเดือนก่อน แต่นอกเหนือจากการอนุมัติงบพัฒนาก้อนโตแล้วก็พบการเปลี่ยนแปลงน้อยกว่าที่คาดหวังไว้ไม่น้อย

อ่านรายงาน “การ ศึกษาวิจัยประเมินผลกระทบของพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 ต่อการจัดการและการแก้ไขปัญหาความรุนแรงในจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ. 2552”(ฉบับสรุปสำหรับผู้บริหาร)