ศูนย์เฝ้าระวังสถานการณ์ภาคใต้
แม้เสียงสะท้อนจากผู้เล่นคนสำคัญของผู้กุมการเปลี่ยนแปลงเชิงนโยบายของรัฐไทยต่อข้อเสนอการปกครองท้องถิ่นรูปแบบใหม่ในชายแดนภาคใต้ดูจะเป็นไปในทิศทางตั้งข้อกังขาและเน้นย้ำถึง “ความสำเร็จ” ที่ผ่านมาจากมุมมองของตน ทว่าข้อเสนอเดียวกันนี้กลับเป็นประเด็นถกเถียงสำคัญในพื้นที่ โดยเฉพาะในแวดวงคนชั้นนำที่อาจเป็นกลไกสำคัญในการเปลี่ยนแปลง และถึงแม้ว่าจะยังไม่มีข้อสรุปที่เห็นพ้องในประเด็นทั้งรายละเอียดปลีกย่อยและประเด็นใจกลางอย่างเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกลางกับท้องถิ่นในรูปแบบใหม่ภายใต้รัฐธรรมนูญและหลักการรัฐเดี่ยวก็ตาม
ข้อเสนอก่อนหน้านี้จึงยังเป็นที่สนใจ ทว่าล่าสุด “โครงการความมั่นคงศึกษา” ซึ่งได้รับการสนับสนุนการวิจัยจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ได้เผยแพร่จุลสารความมั่นคงศึกษาฉบับที่ 69 ซึ่งตีพิมพ์ในเดือนธันวาคม 2552 ในหัวข้อ “ตัวแบบทางกฎหมายสำหรับการปกครองท้องถิ่นในจังหวัดชายแดนภาคใต้” ขึ้นมาเป็นอีกโมเดลหนึ่ง ข้อเสนอชิ้นนี้เขียนขึ้นโดย อำนาจ ศรีพูนสุข นักวิจัยของโครงการความมั่นคงศึกษา และเป็นหนึ่งในนักวิชาการผู้เชี่ยวชาญด้านการบริหารภาครัฐคนสำคัญ โดยมี สุรชาติ บำรุงสุข หัวหน้าโครงการ เป็นบรรณาธิการ
โมเดลดังกล่าวได้พยายามให้ภาพที่แตกต่างไปจากตัวแบบที่มีการนำเสนอไปก่อนหน้านี้ โดยเฉพาะจังหวะก้าวที่มีเนื้อหาและขั้นตอนในการเปลี่ยนผ่านอย่างค่อยเป็นค่อยไปสู่การจัดการปกครองท้องถิ่นแบบพิเศษและยึดหลักถ่วงดุลระหว่างรัฐส่วนกลางกับท้องถิ่น ตลอดจนเนื้อหาบางประการที่เป็นประโยชน์ต่อการถกเถียงประเด็นนี้ในอนาคต
อำนาจ ได้เน้นย้ำถึงรากของปัญหาที่เกี่ยวโยงกับ “การบริหารการปกครองหรือโครงสร้างและรูปแบบการปกครองที่ไม่เหมาะสม” ที่แม้จะมีกลไกพิเศษใดๆ ก่อนหน้านี้ก็ไม่สามารถคลี่คลายปัญหาได้ จึงนำมาสู่ข้อเสนอให้มีกาจัดตั้งเขตปกครองพิเศษชายแดนใต้บนหลักการบางประการ อาทิเช่น การยอมรับในความแตกต่างหลากหลายของอัตลักษณ์ทางชาติพันธุ์ ภาษา ศาสนา และวัฒนธรรม การที่รัฐจะต้องใช้ประโยชน์จาก “พลังทางศาสนาและวัฒนธรรม” ของผู้นำ ผู้รู้และครูสอนศาสนา ตลอดจนหลักการที่ต้องอยู่ภายในขอบเขตของรัฐธรรมนูญ โดยจะต้องไม่แก้ไขรัฐธรรมนูญ หากแต่จำต้องแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายระดับพระราชบัญญัติบางฉบับ เป็นต้น
ข้อแตกต่างจากการโมเดลอื่นๆ ของข้อเสนอชิ้นนี้ คือ การให้รายละเอียดในการเปลี่ยนผ่านแบบค่อยเป็นค่อยไปเป็น 2 ระยะ ได้แก่ ช่วงเปลี่ยนผ่าน ที่อาจใช้เวลา 5 – 10 ปี เพื่อเน้นการปรับโครงสร้างและกลไกของระบบราชการและก่อความเป็นเอกภาพในการบริหารการปกครอง ก่อนที่จะเข้าสู่ในช่วงสถาปนาการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่จะรองรับการกระจายอำนาจให้คนในพื้นที่มากยิ่งขึ้น
๐ ก้าวแรก...ระยะเปลี่ยนผ่าน
ในช่วงเปลี่ยนผ่านที่น่าจะกินเวลา 5 – 10 ปีนี้ อำนาจมีข้อเสนอให้จัดตั้ง “ทบวงการบริหารพื้นที่ชายแดนใต้” เพื่อให้เป็นผู้นำในระดับนโยบายและองค์กรกำหนดนโยบาย ยุทธศาสตร์ และแนวทางในการแก้ปัญหาและพัฒนาพื้นที่ มีรัฐมนตรีที่รับผิดชอบโดยเฉพาะ มีทบวงที่มีฐานะเทียบเท่ากับกระทรวง โดยที่มีส่วนราชการในระดับกรมคือจังหวัดที่จัดตั้งขึ้นตามการแบ่งเขตการปกครองเดิมเพื่อเลี่ยงปัญหาที่อาจเกิดขึ้นจากคามผูกพันและการระบุตนเอง ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเดิมมีฐานะเท่าอธิบดีของจังหวัด ในขณะที่ระเบียบราชการในอำเภอ ตำบล และหมู่บ้านยังคงฐานะเดิม ทว่าขึ้นตรงต่อทบวงใหม่
อย่างไรก็ตาม กลไกที่เพิ่มเติมเข้ามาคือการจัดตั้ง “เขตพื้นที่พิเศษ (Special Region)” ซึ่งเป็นองค์กรบริหารส่วนท้องถิ่น (อปท.) ใหม่ขึ้นมาเพื่อดูแลรับผิดชอบการพัฒนาสังคมและเศรษฐกิจในภาพรวมของกลุ่มจังหวัด แต่แบ่งบทบาทให้ไม่ซ้อนทับกับ อปท.เดิมที่มีอยู่ โดยจะอยู่ภายใต้การกำกับดูแลจากทบวงฯ เขตพื้นที่พิเศษจะประกอบด้วย “สภาเขตพื้นที่พิเศษ” ที่มีสมาชิกมาจาก 2 ประเภท คือ ได้รับเลือกตั้งโดยตรงอำเภอละหนึ่งคนและให้ อบจ. และเทศบาลคัดเลือกเข้ามาเพื่อให้มีการเชื่อมโยงระหว่าง อปท.แต่ละประเภท สภานี้จะมีหน้าที่ในการจัดทำแผนและยุทธศาสตร์การพัฒนาสังคมและเศรษฐกิจและการพิจารณาจัดสรรงบประมาณเพื่อดำเนินการดังกล่าว นอกจากนี้ ยังมี“คณะกรรมการสังคมและเศรษฐกิจเขตพื้นที่พิเศษ” เพื่อเป็นที่ปรึกษาของสภาเขตพื้นที่พิเศษและมีองค์ประกอบมาจากภาคส่วนต่างๆ
ประธานสภาเขตพื้นที่พิเศษจะเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหาร โดยมีวาระดำรงตำแหน่ง 4 ปีในขณะที่มี “สำนักงานเลขาธิการสภาเขตพื้นที่พิเศษ” เป็นกลไกของส่วนราชการที่จะเป็นหน่วยธุรการและหน่วยงานสนับสนุนทางวิชาการ มีเลขาธิการเป็นผู้บังคับบัญชา ส่วนเรื่องรายได้ในระยะเปลี่ยนผ่านเช่นนี้ เขตพื้นที่พิเศษอาจมีรายได้จากส่วนแบ่งภาษีหลักที่ อปท.เป็นผู้จัดเก็บ โดยจะแบ่งรายได้จากภาษีที่จัดเก็บได้ให้ อปท.ทุกแห่งในพื้นที่ นอกจากนี้ อาจมีรายได้จากเงินอุดหนุนที่รัฐจัดหาให้ด้วยเช่นกัน
ส่วน อปท.เดิมที่มีอยู่ ไม่ว่าจะเป็น อบจ. เทศบาล และ อบต.ในห้วงของการเปลี่ยนผ่านจึงมีข้อเสนอให้มีการปรับปรุงโครงสร้างภายในเพื่อตอบสนองต่อวิถีการดำเนินชีวิตตามหลักศาสนาและการพัฒนาในมิติที่มีศาสนานำ โดยการจัดตั้ง “คณะกรรมการสังคมและเศรษฐกิจ” ขึ้นในทุก อปท.เดิมในพื้นที่โดยให้มีกรรมการที่เลือกสรรตามกฎหมายที่ให้ความสำคัญกับผู้นำศาสนา ผู้นำท้องถิ่น ผู้ทรงคุณวุฒิด้านต่างๆ
ในแง่ของอำนาจหน้าที่ก็เพิ่มตามขั้นตอนการกระจายอำนาจจากส่วนกลางและส่วนภูมิภาคให้กับท้องถิ่นอย่างเป็นจริง อีกทั้งยังเพิ่มให้ความสำคัญกับหลักกฎหมายอิสลามหรือ “ชะรีอะห์” โดยการเพิ่มกลไกการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทตามหลักการดังกล่าว โดยถือเป็นการ “ตัดไฟแต่ต้นลม” และลดคดีความที่นำขึ้นสู่ศาล นอกจากนี้ยังมีการปรับปรุงการจัดเก็บรายได้ท้องถิ่น โดยเพิ่มทั้งอำนาจและแหล่งรายได้ใหม่ให้แก่ อปท.ในพื้นที่ แต่กระนั้น การกำกับดูแล อปท.ก็ถูกโอนมายังรัฐมนตรีทบวงการบริหารพื้นที่ชายแดนใต้แทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย
การเปลี่ยนแปลงในช่วงเปลี่ยนผ่านดังกล่าวไม่จำเป็นต้องแก้ไขรัฐธรรมนูญ หากแต่ต้องมีการยกร่างกฎหมายใหม่และแก้ไขกฎหมายฉบับเดิมหลายฉบับ อำนาจได้ประมวลไว้จำนวนหนึ่ง อาทิเช่น ร่าง พ.ร.บ. (จัดตั้ง) ทบวงการบริหารพื้นที่ชายแดนใต้ พ.ศ. ... ร่าง พ.ร.บ. (จัดตั้ง) เขตพื้นที่พิเศษ พ.ศ. ... ร่าง พ.ร.บ. รายได้ท้องถิ่น พ.ศ. ... เป็นต้น
๐ ก้าวที่สอง...รูปแบบพิเศษ
เมื่อประเมินสถานการณ์ว่าปัญหาความไม่สงบได้บรรเทาลงไปแล้ว ผู้นำเสนอได้ให้ภาพจังหวะก้าวต่อไปเพื่อสนับสนุนให้ประชาชนและชุมชนท้องถิ่นมีอิสระในการปกครองตนเองมากยิ่งขึ้น บนหลักการที่ผสมผสานกันระหว่างระบบการเลือกตั้งให้ได้ผู้บริหารที่เข้มแข็ง (strong executive) กับการมีสภาท้องถิ่นที่ประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งและการเลือกสรรจากผู้นำ/ผู้รู้ศาสนาและผู้ทรงคุณวุฒิ ในขณะเดียวกันก็พยายามตอบโจทย์ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกลางกับท้องถิ่นในรูปแบบพิเศษนี้ไปพร้อมๆ กัน
ในจังหวะก้าวที่สอง อปท.ในรูปแบบพิเศษที่จัดตั้งขึ้นในระยะเปลี่ยนผ่านอย่าง “เขตพื้นที่พิเศษ” จะยังดำรงอยู่ แต่การปรับเปลี่ยนสำคัญได้แก่การถ่ายโอนอำนาจที่อยู่ในกำกับของทบวงฯ มาสู่การปกครองท้องถิ่นในรูปแบบพิเศษ กล่าวคือ การเปลี่ยนจาก“จังหวัด” มาเป็น “นคร” หรือ “City” ทั้งในกรณีของนครยะลา นครนราธิวาส และนครปัตตานี โดยให้ทั้ง 3 นครเป็นนิติบุคคล มีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกันกับกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา
นครทั้งสามจะมีโครงสร้างสำคัญๆ ดังนี้ คือ “สภานคร” ที่จะมีฐานะเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ มีสมาชิกมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนภายใน “เขต” หรืออำเภอเดิม และมาจากการคัดเลือกสมาชิกสภาเทศบาลในพื้นที่นั้นๆ นอกจากนี้ยังมี “คณะกรรมการสังคมและเศรษฐกิจนคร” มีบทบาทเช่นเดียวกับคณะกรรมการในเขตพื้นที่พิเศษ สมาชิกคัดสรรมาจากผู้คนกลุ่มต่างๆ ส่วนตำแหน่ง“ผู้ว่าราชการนคร” ซึ่งจะเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหารจะมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในเขตนคร (หรือเขตจังหวัดเดิม) มี“ปลัดนคร” ที่เป็นข้าราชการประจำที่เป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการส่วนท้องถิ่นในสังกัดของนครนั้นๆ
โครงสร้างในระดับต่อมาคือในระดับ “เขต” หรืออำเภอในความหมายเดิม ที่จะมี “สภาเขต” ขึ้นมาเป็นองค์กรที่ปรึกษาของฝ่ายบริหารและประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากการเลือกสรรตำบลละ 2 คน ในขณะที่มี “ผู้อำนวยการเขต” ที่ได้รับการแต่งตั้งจากผู้ว่าราชการนครเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการส่วนท้องถิ่นทั้งหมดและทำหน้าที่เป็นผู้บริหารแปรนโยบายของนครไปสู่การปฏิบัติ ส่วน อบต.เดิมจะกลายเป็นที่ทำการย่อยหรือสาขาของสำนักงานเขตในการจัดทำบริการสาธารณะในระดับตำบล โดยมีผู้อำนวยการเขตทำหน้าที่ของนายอำเภอและเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามกฎหมายบัญญัติ ในขณะที่ “เทศบาล” ให้มีการธำรงฐานะเดิมไว้ แต่ความสัมพันธุ์เชื่อมโยงกับสภานครดังที่ได้กล่าวไปแล้ว
อย่างไรก็ตาม ความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลาง/ส่วนภูมิภาคกับกลไกการปกครองท้องถิ่นแบบใหม่เป็นเรื่องสำคัญอย่างยิ่ง ในระยะที่สองนั้น ทบวงฯ ควรต้องปรับบทบาทเป็น “พี่เลี้ยง” ที่จะผลักดันให้กลไกใหม่มีความเข้มแข็ง โดยค่อยเปลี่ยนจากบทบาทในการบริหารไปเป็น “ผู้กำกับการพัฒนา” และเปลี่ยนบทบาทไปเป็นตัวแทนของรัฐบาลในการประสานและบูรณาการนโยบายในระดับชาติและในระดับท้องถิ่น โดยให้นายกรัฐมนตรีหรือรองนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบหมายเป็นผู้กำกับดูแลแทนรัฐมนตรีทบวงฯ เดิม มีการจัดตั้ง “คณะกรรมการประสานการพัฒนาพื้นที่ชายแดนภาคใต้” ขึ้นมาโดยมีอำนาจหน้าที่ในการกำหนดนโยบายและยุทธศาสตร์ระดับชาติเกี่ยวกับการพัฒนาพื้นที่ รวมถึงการร่วมมือพัฒนาสังคมและเศรษฐกิจในระดับภูมิภาค โดยมี “สำนักงานคณะกรรมการประสานการพัฒนาพื้นที่ชายแดนภาคใต้” เป็นหน่วยงานระดับกรมขึ้นมาเป็นหน่วยงานเลขานุการ
เช่นเดียวกับในระยะของการเปลี่ยนผ่าน ผู้นำเสนอยังได้ฉายภาพให้เห็นว่ามีความจำเป็นที่จะต้องยกร่างและแก้ไขกฎหมายบางฉบับขึ้นมาเพื่อรองรับการเปลี่ยนแปลง อาทิเช่น ร่าง พ.ร.บ.(จัดตั้ง) นครยะลา นครปัตตานี และนครนราธิวาส พ.ศ. ... ร่าง พ.ร.บ. (จัดตั้ง) สำนักงานคณะกรรมการประสานการพัฒนาพื้นที่ชายแดนใต้ พ.ศ. ... เป็นต้น
๐ การเปลี่ยนแปลงและความสำเร็จ
ผู้นำเสนอตั้งข้อสังเกตให้ร่วมพิจารณาว่า ทบวงฯ จะกลายเป็นเจ้าภาพหลักในการกำหนดยุทธศาสตร์การแก้ปัญหาต่างๆ ทว่าต้องให้หน่วยงานด้านความมั่นคงเป็นเจ้าภาพร่วมในการกำหนดกลยุทธ์เพื่อตอบสนองยุทธศาสตร์ แต่ถึงกระนั้นก็ตาม ทางการจำต้องมีการกำหนดแผนที่เส้นทาง (Road Map) ของการเตรียมความพร้อมในการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเพื่อแสดงออกถึงความจริงใจและการยอมรรับบทบาทการมีส่วนร่วมในการปกครองตนเองของประชาชนในพื้นที่ ซึ่งสอดคล้องกับสิ่งที่เขาเห็นว่าเป็น “ปัจจัยแห่งความสำเร็จ” กล่าวคือ การแสดงเจตจำนงทางการเมือง (Political Will) ที่ชัดเจน ตามหลักการที่มักกล่าวอ้างกันว่าเป็น “นโยบายการเมืองนำการทหาร”
นอกจากนี้ การทบทวนนโยบายและการปฏิบัติบางประการก็เป็นเรื่องสำคัญเช่นกัน อาทิเช่น การยอมรับหรือรับรองให้มีการใช้ภาษามลายูเป็นภาษาราชการอีกภาษาหนึ่ง การยอมรับให้ใช้กฎหมายอิสลาม (ชะรีอะห์) ในการวินิจฉัยคดีในเขตพื้นที่ หรือแนวปฏบัติในการจัดโซนนิ่งสถานบันเทิงเริงรมย์และแหล่งอบายมุขที่ขัดกับหลักศาสนา ตลอดจนพิจารณาวันหยุดราชการในวันศุกร์ – เสาร์ เพื่อให้สอดคล้องกับการปฏิบัติศาสนกิจ เป็นต้น
ข้อเสนอทั้งหมดนี้เป็นเพียงหนึ่งใน “โมเดล” ที่เผยแพร่ขึ้นมาในสถานการณ์ที่การแก้ปัญหาความรุนแรงโดยการปรับโครงสร้างทางการเมืองกำลังเป็นประเด็น แม้จะเงียบหายไปในความสนใจของสังคมไทยบ้างบางขณะ แต่ก็แตกต่างกับความสนใจของผู้คนที่ใช้ชีวิตอยู่กับความรุนแรงในพื้นที่อยู่ทุกเมื่อเชื่อวัน ในขณะนี้คงยังกล่าวไม่ได้ว่าโมเดลแบบไหนที่เหมาะสมที่สุดและแรงพอที่จะสามารถยุติความรุนแรงลงได้ หากแต่การเปิดพื้นที่ให้มีการถกเถียงในเรื่อง “การเมือง” ในมิติเช่นนี้ดำเนินอยู่อย่างต่อเนื่องและมีหลักประกันว่าจะไม่ตกเป็นเป้าไม่ว่าจากฝ่ายใดก็ตาม อาจส่งผลให้เกิดการขยายพื้นที่การต่อรองทางการเมืองที่ทำให้ความจำเป็นที่ต้องใช้อาวุธลดน้อยลง
ในแง่นี้แล้ว นี่อาจเป็น “แนวทางการเมืองนำการทหาร” ในนัยยะที่แตกต่างไปจากที่เคยได้ยินการโฆษณากันก่อนหน้านี้ลิบลับ
