กระบวนการสันติภาพในเมียนมาร์: บทเรียนรู้และข้อเสนอแนะสำหรับเส้นทางสันติภาพในชายแดนใต้/ปาตานี

จากการศึกษาดูงานภายใต้หลักสูตรวุฒิบัตร การเสริมสร้างสังคมสันติสุขในจังหวัดชายแดนใต้ รุ่นที่ ๓ ( สสสส ใต้ รุ่นที่ ๓ ) ของสถาบันพระปกเกล้า ช่วงวันที่ ๒๐ - ๒๓ เมษายน ๒๕๕๘ ที่ผ่านมานั้น ได้บทเรียนรู้จากกระบวนการสันติภาพของเมียนมาร์ ที่สามารถนำปรับมาใช้สำหรับเส้นทางการสร้างสันติภาพในพื้นที่จังหวัดชายแดนใต้/ ปาตานี ได้ดังนี้

๑)    กระบวนการสันติภาพต้องการความต่อเนื่อง จริงใจ เพื่อสร้างความไว้วางใจ

 ประเทศพม่ามีประวัติศาสตร์ความขัดแย้งยาวนานกว่า ๖๐ ปี โดยช่วงรัฐบาลของนายพลเต็งเส่งเข้ามาบริหารประเทศในปี ๒๕๕๔ ได้ประกาศจะสร้างสันติภาพและความปรองดองให้เกิดขึ้นในประเทศ ทางรัฐบาลเปิดโอกาสให้ชนกลุ่มน้อยทุกกลุ่มหันมาเจรจากับรัฐบาล โดยส่งตัวแทนมาพูดคุย ด้วยความหวังใหม่และความตั้งใจที่จะยุติสงครามในประเทศ ในคาบเกี่ยวระหว่างปี ๒๕๕๔-๒๕๕๕ ทำให้ชนกลุ่มน้อยหลายกลุ่มทยอยลงนามหยุดยิงเบื้องต้นกับรัฐบาล

หลังแต่งตั้งทีมเจรจาสันติภาพ ฝ่ายรัฐบาลและชนกลุ่มน้อยได้มีการหารือกันอยู่เป็นระยะๆ การเจรจาของแต่ละกลุ่มกับรัฐบาลมีความแตกต่างกันออกไป ชนกลุ่มน้อยบางกลุ่มยังเจรจาอยู่ในระดับรัฐ แต่กลุ่มติดอาวุธส่วนใหญ่เจรจาอยู่ในระดับประเทศแล้ว ข้อเสนอของชนกลุ่มน้อยที่เห็นพ้องต้องกัน คือการสร้างสันติภาพ การเรียกร้องปกป้องตนเอง การเปลี่ยนประเทศไปสู่ระบอบสหพันธรัฐ การก่อตั้งกองทัพสหพันธรัฐ และการให้ทุกชาติพันธุ์มีสิทธิเสรีภาพเท่าเทียมกัน แม้การเจรจาบนโต๊ะจะดำเนินไป แต่การเจรจาของทั้งสองฝ่ายต้องชะงักอยู่หลายครั้ง เนื่องจากยังคงเกิดการสู้รบในหลายรัฐของชนกลุ่มน้อย สิ่งที่ชนกลุ่มน้อยแสดงความกังวลคือ กองทัพพม่าได้เคลื่อนไหวเข้าไปในพื้นที่ชนกลุ่มน้อย และรัฐบาลมีความจริงใจมากน้อยแค่ไหนในการเจรจาสันติภาพ

นอกจากนี้ การพูดคุยเป็นวัฒนธรรมใหม่ เขาจะเริ่มจากการพูดคุยกันเพราะเขาถือว่าการพูดคุยเป็นเรื่องที่ไม่ง่ายต้องเตรียมอะไรหลายๆอย่างการสร้างความไว้วางใจกัน ร่วมมือกัน สิ่งที่สำคัญที่สุดคือ ความอดทน 

สำหรับพื้นที่ ๓ จังหวัดชายแดนภาคใต้ พบว่า การสร้างความเชื่อมั่นไว้วางใจระหว่างกันของทุกฝ่ายเป็นส่วนสำคัญในการช่วยคลี่คลายปัญหาในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้/ปาตานี ที่ผ่านมาการสร้างความเชื่อมั่นไม่ได้จำกัดอยู่ที่มิติใดมิติหนึ่ง เช่น เฉพาะทางการทหารหรือฝ่ายความมั่นคงเท่านั้น หากแต่มีการสร้างให้ครอบคลุมถึงมิติอื่นๆ ที่สามารถดำเนินการได้ เช่น ภาคการเมือง ภาคเศรษฐกิจ ภาคสังคม และ/หรือภาคประเพณีวัฒนธรรมด้วย

๒)    ควรมีการกำหนดกรอบและโครงสร้างในการดำเนินงานที่ชัดเจน

จากกระบวนการสันติภาพในพม่า พบว่าการมีความชัดเจนของโครงสร้างองค์กรแก้ไขปัญหาสามารถสร้างความเชื่อมั่นท่ีเป็นบันไดขั้นแรกในการเข้าสู่กระบวนการเจรจา/พูดคุย ทำให้กลุ่มชาติพันธ์ุมั่นใจและเชื่อมั่นในเรื่องความปลอดภัยในการแสดงตนขึ้นสู่โต๊ะเจรจา หากเปรียบเทียบกับไทยแล้วปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นปัญหาของพื้นท่ีบางส่วนของประเทศ การจัดโครงสร้างที่รองรับการแก้ไขปัญหายังคงใช้โครงสร้างเดิมที่มีสภาความมั่นคงแห่งชาติ และคณะพูดคุยสันติสุข เป็นแกนหลักในการขับเคลื่อน ซึ่งอาจจะไม่สามารถสะท้อนปัญหาความต้องการที่แท้จริงได้

หากเปรียบเทียบ กรอบแนวทางการดำเนินงาน และกลไกกระบวนการสันติภาพของรัฐ ในกระบวนการสันติภาพของไทยและพม่า พบประเด็นความเชื่อมโยงและความแตกต่างดังแสดงในตาราง

๓)     การกำหนดขั้นตอนกระบวนการสร้างสันติภาพต้องคำนึงถึงบริบทของพื้นที่

ปัญหาเมียนมาร์คือปัญหาในความพยายามในการรวมชาติของรัฐบาลกับกลุ่มชาติพันธ์เพื่อให้เกิดเอกภาพเป็นสหพันธรัฐ ส่วนไทยเป็นชาติที่มีเอกภาพและรวมกันอยู่แล้ว แต่มีความพยายามของคนกลุ่มหนึ่งในจชต.ที่เคลื่อนไหวเพื่อแยกดินแดนของไปตั้งเป็นรัฐเอกราช ปัญหาต่างกัน แต่กระบวนการสันติภาพเหมือนกันคือความพยายามยุติความรุนแรงและพูดคุยทางการเมือง    

สำหรับแผนกระบวนการสร้างความปรองดองของรัฐบาลพม่ากับชนกลุ่มน้อย หลักๆ มีอยู่ ๓ ขั้น คือ (๑) การเจรจาในระดับรัฐ ซึ่งรวมถึงการลงนามหยุดยิงเบื้องต้น ตั้งสำนักงานประสานงาน และไม่เคลื่อนย้ายกำลังหรืออาวุธเข้าไปในดินแดนของอีกฝ่าย (๒) การเจรจาระดับประเทศ คือ การสร้างความเชื่อมั่นให้เป็นรูปธรรม การพัฒนาการศึกษา สาธารณสุขและโครงข่ายสื่อสาร และ (๓) ลงนามหยุดยิงทั่วประเทศ และตามมาด้วยการเจรจาทางการเมือง

ในส่วนขั้นตอนกระบวนการสร้างสันติภาพของรัฐบาลไทยพบว่า มีการกำหนด ๓ ขั้น ประกอบด้วย (๑) การสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจต่อกัน (๒) การลงนามในสัตยาบรรณ (๓) การจัดทำแผนที่การสร้างสันติภาพร่วมกัน (Road Map) พม่า

หากเปรียบเทียบขั้นตอนกระบวนการสร้างสันติภาพของพม่ากับประเทศไทย พบว่าประเทศพม่ามุ่งให้ความสำคัญกับการหยุดยิง หยุดความรุนแรงกันก่อน ส่วนไทยมุ่งการสร้างความไว้วางใจกันก่อน เนื่องจากเคยมีบทเรียนจากการเสนอให้หยุดความรุนแรงห้วงเดือนรอมฏอนในการพูดคุยในช่วงรัฐบาลที่ผ่านมา ส่วนนี้สะท้อนให้เห็นว่าการกำหนดขั้นตอนกระบวนการสร้างสันติภาพอาจต้องคำนึงถึงบริบทของพื้นที่และลักษณะความขัดแย้งที่แตกต่างกัน

๔)    หากจะเดินหน้าในกระบวนการสันติภาพ ควรเรียนรู้ที่จะประนีประนอม

ท่าทีของ Party A ของเมียนมาร์ มีความประนีประนอมมากขึ้น ส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากบริบทของการเมืองการปกครองที่เป็นเผด็จการทหารมาเป็นระยะเวลานานราว๕๐กว่าปี อันส่งผลกระทบโดยรวมต่อสภาพเศรษฐกิจแห่งชาติ การค้าการลงทุนจากการส่งออกนำเข้าของธุรกิจข้ามชาติไม่สามารถทำได้เพราะรัฐบาลทหารได้ทำการปิดประเทศ ประกอบกับนโยบายต่างประเทศของรัฐมหาอำนาจโดยเฉพาะสหรัฐอเมริกาไม่ต้องการให้เมียนมาร์อยู่ในสภาพปิดประเทศตลอดไป เพราะกลัวจะเป็นภัยคุกคามความมั่นคงต่อระบบเศรษฐกิจข้ามชาติและอาจจะสุ่มเสี่ยงต่อการพัฒนาอาวุธนิวเคลียร์ด้วยอีกทางหนึ่ง ดังนั้นด้วยเหตุปัจจัยทั้งภายในและภายนอกต่างก็กดดันให้เมียนมาร์ต้องมีการปรับเปลี่ยนโครงสร้างการเมืองการปกครอง จึงทำให้กระบวนการสันติภาพเมียนมาร์ถูกรองรับด้วยการปฏิรูประบบการสร้างชาติและการสร้างรัฐอย่างเป็นทางการภายใต้คำว่า"สหภาพเมียนมาร์"อีกครั้งหลังจากสนธิสัญญาปางหลวง

หากพิจารณาท่าทีของ Party B หรือชนกลุ่มน้อยก็มีความประนีประนอมมากเช่นกัน ซึ่งเป็นผลมาจากบริบทของกองกำลังชนกลุ่มน้อยที่ต่อสู้มานานย่อมต้องเผชิญกับคำถามจากคนรุ่นใหม่ว่าเมื่อไหร่จะเกิดสันติภาพสักที จึงทำให้ระดับนโยบายต้องหาช่องทางเพื่อสร้างสันติภาพที่เป็นจริงและตอบโจทย์เป้าหมายทางการเมืองด้วย

ซึ่งหากพิจารณาแล้วความประนีประนอมนั้น ไม่ใช่การยอมแพ้แต่หากเป็นการยอมถอยคนละก้าว เพื่อหาจุดร่วมในการจัดการปัญหาร่วมกัน ดังนั้นหาก Party A และ Party B  ของประเทศไทยมีการเรียนรู้ที่จะประนีประนอมกันในบางประเด็นก็สามารถส่งผลเชิงบวกต่อกระบวนการสันติภาพได้

๕)    ดึงทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องเข้าสู่การทำงานสันติภาพ

จากประสบการณ์ในพม่า พบว่าตัวแสดงทางการเมืองมีความหลากหลาย และเพียงพอต่อการรองรับเจตจำนงทางการเมืองของทุกภาคส่วน ทั้งParty A, Party B และ Party C ซึ่งมาจากประชาชนโดยตรง กล่าวคือ MPC นั้นมีสถานะบทบาทเป็นพลเรือนที่ได้รับแต่งตั้ง จากประธานาธิบดีโดยตรงเพื่อทำหน้าที่เป็นผู้ไกล่เกลี่ยมาจากคนในเอง (insider mediator), PI นั้นเป็นองค์กรที่มีสถานะบทบาทคล้ายกับ MPC แต่ต่างกันตรงที่อำนาจหน้าที่นั้นไม่ได้มาจากการแต่งตั้งโดยตรงจากประธานาธิบดี แต่ผ่านความเห็นชอบจากกองกำลังชนกลุ่มน้อย, Shalom Foundation เป็นองค์กรที่มีสถานะเป็นที่ยอมรับของทั้ง Party A และ Party B เพราะบทบาทการทำงานขององค์กรนี้ไม่ยึดTrackใดTrackหนึ่งอย่างเฉพาะเจาะจง เขาเป็นได้ทุกแทร็ก

ดังนั้นเมื่อทุกฝ่ายเข้าสู่กระบวนการสันติภาพ ก็มีโอกาสที่ทำให้เข้าใจปัญหาร่วมที่ตรงกัน จึงทำให้มีโอกาสเกิดความเป็นไปได้ในการดำเนินงานเพื่อสร้างสันติภาพต่อไป  

๖)     ความสำคัญของการปรากฎตัวของคู่ขัดแย้ง: Party A และ Party B

ในเมียนมาร์ Party B ถึงแม้มีหลายกลุ่ม แต่ละกลุ่มมีเอกภาพชัดเจนคือมีผู้นำชัดเจน มีจุดยืน และความต้องการที่แท้จริงชัดเจน คิดว่าถ้าผู้นำหรือตัวแทนทำข้อตกลงแล้วจะนำไปสู่การปฏิบัติได้จริง ส่วน Party B ในพื้นที่จังหวัดชายแดนใต้ ตัวองค์กรและผู้นำยังปิดลับยังไม่เปิดเผยตัว Party A ยังมีความเคลือบแคลงสงสัยเรื่องความเป็นเอกภาพ ความเป็นตัวแทน พูดคุยได้ข้อตกลงแล้วจะนำไปสู่การปฏิบัติตามข้อตกลงได้จริงหรือไม่ ซึ่งประเด็นนี้เป็นอุปสรรคใหญ่ที่ทำให้กระบวนการสันติภาพล่าช้าประชาชนและ CSOs ในจชต. ควรกดดันและเรียกร้องให้ Party B เปิดเผยตัวตนที่แท้จริงออกมาให้ชัดเจนก่อน ก่อนจะเรียกร้องและคาดหวังให้กระบวนการสันติภาพเดินหน้า

๗)   ภาคประชาสังคม จิ๊กซอร์สำคัญของกระบวนการสันติภาพ

องค์กรภาคประชาสังคมที่เข้ามาทำงาน ช่วยเหลือ พลักดันและเป็นตัวเชื่อมโยง หรือตัวแปรในการสร้างกระบวนการสันติภาพให้เกิดขึ้นในประเทศพม่านั้น ถือว่าเป็นส่วนสำคัญที่สุด เพราะองค์กรภาคประชาสังคมประกอบด้วยบุคคลที่มีความหลากหลาย มาจากตัวแทนชาติพันธ์ ผู้ที่มีความรู้ความสามารถ และเป็นบุคคลที่มีความจริงใจที่จะเข้ามาทำงานโดยไม่หวังผลประโยชน์ เป็นบุคคลที่กลุ่มต่างๆในประเทศพม่าไว้ว่างใจและรัฐบาลก็มีความเชื่อมั่นต่อตัวบุคคลนั้นๆด้วย องค์กรภาคประชาสังคมมีจุดยืนเหมือนกันที่จะทำงานร่วมกันกับกลุ่มชาติพันธุ์ ประชาชน และรัฐบาลพม่า และคาดหวังว่าจะนำประเทศพม่าไปสู่กระบวนการสันติภาพแบบยังยืนในอนาคตข้างหน้าแม้ต้องใช้ระยะเวลาก็ตาม

โดยบทบาทและการเคลื่อนไหวของ CSOs ในเมียนมาร์และไทยอาจจะมีความแตกต่างกัน คือของเมียนมาร์พยามเข้าใจและยอมรับบทบาทที่เป็นจริงของคู่ขัดแย้งทั้งสองฝ่ายทั้งฝ่ายรัฐบาล ทหาร และกลุ่มชาติพันธ์ จนสามารถสร้างความไว้วางใจและทำงานในการหนุนเสริมกระบวนการสันติภาพได้ ส่วนในไทย CSOs ส่วนใหญ่ ไม่ได้รับการยอมรับและเข้าไม่ถึงคู่ขัดแย้งทั้งสองฝ่าย ดังนั้นภาคประชาสังคมในพื้นที่ภาคใต้ควรมีการปรับแนวคิดและการปฏิบัติให้สามารถทำงานเชื่อมโยงกับทั้งสองฝ่ายได้ โดยแนวคิดของการดำเนินงานสามารถนำมาปรับใช้กับบริบทสามจังหวัดได้ดังนี้

๘)    การทำงานสันติภาพต้องมีความเชื่อมโยงทั้ง ๓ tracks

ในกระบวนการสันติภาพ ทั้ง ๓ tracks ได้แก่ ภาครัฐ องค์กรเอกชน และภาคประชาชน ต้องทำงานสอดประสานกัน สิ่งที่พบเห็นในเมียนมาร์ คือเมื่อก่อน Track ๑ รัฐบาลไม่เปิดไม่มีบทบาทในด้านนี้เลยกลับกลัวที่จะสูญเสียอำนาจและกระทำอย่างเสียมิได้ในกรณีของ ออง ซาน ซูจี ทำให้ Track ๒ คือองค์กรเอกชน และ NGO ในพื้นที่มีการทำงาน มีการเคลื่อนไหวเสริมสร้างความเข้มแข็ง สร้างกระบวนการเรียนรู้และเรียกร้องสันติภาพมาโดยตลอด และมีจัดการกับปัญหาจากภายในของตนเอง และการเคลื่อนไหว ออง ซาน ซูจี ทำให้ Track ๓ ภาคประชาชนให้การยอมรับการเคลื่อนไหว ส่งผลให้ Track ๑ ไม่สามารถนิ่งเฉยได้เพราะผมจากการที่ประชาชนและองค์กรต่างๆ ภายในประเทศเรียกร้องภาพมันสื่อออกไปยังต่างประเทศ เมื่อรัฐบาลใหม่ที่นำโดยประธานาธิบดีเต็ง เส่งต้องการให้ต่างชาติยอมรับ และถูกกดดันเรื่องสันติภาพภายในประเทศโดยมี ออง ซาน ซูจี เป็นจุดสำคัญ และต้องยอมทำบางอย่างเพื่อให้ต่างชาติเห็นว่าพม่าพร้อมที่จะเข้าสู้ประชาคมโลก พร้อมที่ก้าวสู่ประชาธิปไตยในแบบของพม่า ดังนั้นการปล่อยตัว ออง ซาน การจัดการเลือกตั้งทั่วไปก็เกิดขึ้น พร้อมกับการปลดล๊อค การยกเลิกมาตรการคว่ำบาตรจากอเมริกาและยุโรป  สิ่งนี้เป็นเรื่องสำคัญที่ทำให้เรามองได้ว่า ต่างชาติหรือประชมคมโลกก็มีส่วนสำคัญอย่างยิ่งในการผลักดันกระบวนการสันติภาพในพม่า

หากเปรียบเทียบกับในประเทศไทย ความขัดแย้งที่ผ่านมาส่งผลให้ เกิด Track ๒ ที่มีบาทบาทและการทำงานที่นำไปสู่ การเชื่อมโยงกับ Track ๓ และ Track  ๑

๙)   ควรมีการเตรียมความพร้อมต่อการทำงานสันติภาพ

จากข้อมูลข้างต้นที่มาและประวัติศาสตร์การเจรจาและกระบวนการสันติภาพในพม่าทำให้มองได้ว่ามีความเหมือนและแตกต่างกันกับภาวะที่เกิดขึ้นในสามจังหวัดชายแดนใต้ของเราเอง หากมองสิ่งหนึ่งคือความชัดเจนและต้องการที่จะใฝ่หาสันติภาพอย่างแท้จริง ในพม่านั้นปัญหาเกิดขึ้นมานานหลายสิบปี และในระหว่างนั้นก็มีกระบวนการ มีองค์กรที่เคลื่อนไหวเพื่อสร้างความเข้าใจและความเข้มแข็งจากภายในพื้นที่ของตนเอง พร้อมกับจุดยืนที่ชัดเจนเรื่องการจัดการกระบวนการในพื้นที่ของตัวเอง

โดยปัจจัยหนึ่งที่เห็นได้ชัดว่ามีผลต่อความสำเร็จของการสร้างกระบวนการสร้างสันภาพในเมียนมาร์คือ ความขัดแย้งเกิดขึ้นยาวนานและสุกงอม ประกอบกับคณะทำงานและเจ้าหน้าที่ส่วนใหญ่มีความรู้ความสามารถ ภาษาไม่เป็นอุปสรรคในการทำงาน และยอมรับฟังข้อเสนอแนะและยอมรับการช่วยเหลือจากผู้เชี่ยวชาญทั้งในประเทศและต่างประเทศ ซึ่งสิ่งต่างเหล่านั้นจะช่วยสร้างกรอบของเส้นทางสายสันติภาพของพม่าให้ชัดเจนมากยิ่งขึ้นค่อนข้างมีความเป็นอิสระในการแสดงออกมากขึ้น