ข้อเสนอการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจรัฐของ "คณะกรรมการปฏิรูป (คปร.)" ได้รับการเผยแพร่ต่อสาธารชนในการแถลงข่าวของอานันท์ ปันยารชุน ประธานคณะกรรมการปฏิรูปเมื่อวันที่ 18 เมษายน 2554 โดยมุ่งพิจารณาปัญหาของโครงสร้างอำนาจรัฐที่รวมศูนย์อันเป็นต้นตอสำคัญที่ก่อความเหลื่อมล้ำในหลากมิติ ขัดขวางกระบวนการประชาธิปไตย และบ่อนทำลายความเข้มแข็งของประชาชน ในขณะที่ก็อ่อนแอเกินจะรับมือความท้าทายของโลกาภิวัตน์
เพื่อจะปรับสมดุลทางอำนาจดังกล่าว คปร.เสนอว่าให้มีการปรับเปลี่ยนความสัมพันธ์ทางอำนาจโดยการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นและผ่องถ่ายอำนาจจากภาครัฐสู่ภาคสังคมมากยิ่งขึ้น
สมดุลทางอำนาจใหม่ระหว่างศูนย์กลางกับท้องถิ่นในที่นี้คือการเพิ่มอำนาจให้กับองค์กรปกครองท้องถิ่นไปพร้อมๆ กับปรับลดบทบาทหน้าที่ของรัฐบาลและหน่วยงานส่วนภูมิภาค ตลอดจนสร้างความสัมพันธ์ระหว่างท้องถิ่นกับท้องถิ่นเอง ในขณะเดียวกัน การปรับเปลี่ยนดังกล่าวต้องจัดสรรอำนาจใหม่ระหว่างราชการและองค์กรชุมชนหรือภาคประชาสังคม โดยให้ฝ่ายหลังมีบทบาทมากขึ้นจัดการกับชีวิตของประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ
กองบรรณาธิการฯ เห็นว่า ข้อเสนอดังกล่าวเป็นการกล่าวถึงทิศทางของประเทศที่ควรต้องปรับเปลี่ยนเพื่อรับมือกับวิกฤตหลายด้านในขณะนี้ และสอดคล้องกับความพยายามเคลื่อนไหวเพื่อปรับเปลี่ยนความสัมพันธ์ทางอำนาจระหว่างศูนย์กลางกับท้องถิ่นของกลุ่มประชาสังคมในกว่า 20 จังหวัดในขณะนี้ ซึ่งก็ล้วนเชื่อมโยงใกล้ชิดกับปัญหาความขัดแย้งที่ปะทุขึ้นเป็นความรุนแรงในพื้นที่ "จังหวัดชายแดนภาคใต้" ด้วยเช่นกัน
ทั้งนี้ ก็เนื่องจากว่าหัวใจของปัญหาที่เกิดขึ้นอย่างยืดเยื้อยาวนานนั้นคือวิกฤตความสัมพันธ์ทางอำนาจระหว่าง "กรุงเทพฯ" กับ "ปาตานี" ที่ยังไม่สามารถหาความสมดุลที่ลงตัวได้ สิ่งนี้ซ้อนทับไปกับปัญหาของการใช้อำนาจอันล้นเหลือภาคราชที่ไม่ไวต่อความแตกต่างทางวัฒนธรรมและสอดคล้องกับความต้องการของประชาชนเพียงพอ ความตึงเครียดดังกล่าวปะทุหนักข้อขึ้นเมื่อชุมชนในพื้นที่ต้องจมอยู่ใต้ความรุนแรงจากกองกำลังของฟากฝ่ายต่างๆ
หาก "ไฟใต้" ในที่นี้สัมพันธ์กับปัญหาของรัฐไทยโดยตัวมันเองเช่นนี้แล้ว การเปลี่ยนแปลงความสัมพันธ์ทางอำนาจดังกล่าวก็เท่ากับการพยายามแสวงหาทางออกสู่สันติภาพด้วยเช่นกัน ทั้งนี้ทั้งนั้น ไม่ว่าใครหรือฝ่ายใดจะเป็นผู้นำในการผลักดันข้อเสนอดังกล่าวนี้สู่รูปธรรมก็ตาม
หมายเหตุ: คปร.ได้รับการแต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรีในเดือนมิถุนายน 2553 หลังเหตุการณ์สลายการชุมนุมครั้งใหญ่ที่กรุงเทพฯ โดยให้มีบทบาทในการสร้างข้อเสนอเพื่อการปฏิรูปประเทศในด้านต่างๆ ผ่านการมีส่วนร่วมของประชาชน คปร.มีนายอานันท์ ปันยารชุน อดีตนายกรัฐมนตรีและอดีตประธานคณะกรรมการอิสระเพื่อความสมานฉันท์แห่งชาติ (กอส.) เป็นประธาน โดยกรรมการที่เหลืออีก 20 คนที่ได้รับการแต่งตั้งมีทั้งนักวิชาการสังคมศาสตร์และอดีตข้าราชการระดับสูงที่มีชื่อเสียงหลายคน
ดาวน์โหลดเอกสาร "ข้อเสนอการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ" (pdf file)
ดาวน์โหลดเอกสาร "แถลงการณ์คณะปฏิรูปว่าด้วยแนวทางปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ" (pdf file)
|
ข้อเสนอการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ
ฉบับสมบูรณ์
โดย คณะกรรมการปฏิรูป
วันที่ 18 เมษายน พ.ศ. 2554 ความเหลื่อมล้ำในความสัมพันธ์ทางอำนาจนับเป็นปัญหาใหญ่ที่สุดอย่างหนึ่งของประเทศไทย และเป็นต้นตอบ่อเกิดของปัญหาสำคัญอื่นๆอีกหลายเรื่อง โดยเฉพาะอย่างยิ่งคือปัญหาความไม่เป็นธรรมในสังคม
ความสัมพันธ์ทางอำนาจมีหลายแบบ และถูกค้ำจุนไว้ด้วยโครงสร้างทั้งที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการ แต่เมื่อกล่าวอย่างถึงที่สุดแล้ว โครงสร้างอำนาจที่มีพลังสูงสุดและส่งผลกำหนดต่อโครงสร้างอำนาจอื่นทั้งปวงคือโครงสร้างอำนาจรัฐ
ด้วยเหตุดังนี้ การปรับสมดุลหรือการลดความเหลื่อมล้ำในความสัมพันธ์ทางอำนาจ จึงจำเป็นต้องอาศัยการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจของรัฐ ซึ่งประกอบด้วยกลไกการปกครองต่างๆ เราจำเป็นต้องจัดระเบียบกลไกเหล่านี้เสียใหม่ เพื่อให้ประชาชนทุกหมู่เหล่าสามารถเข้าถึงอำนาจได้อย่างเท่าเทียมกัน
ตลอดระยะเวลาประมาณ 120 ปีที่ผ่านมา ระเบียบอำนาจของรัฐไทยถูกจัดโครงสร้างไว้ในลักษณะ รวมศูนย์ที่ส่วนกลาง ทั้งนี้ โดยมีรัฐบาลเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของระบบบริหารราชการแผ่นดินอันประกอบ ด้วยกระทรวงทบวงกรมซึ่งมีกิ่งก้านสาขาครอบคลุมพื้นที่ทั่วประเทศ และมีอำนาจบริหารจัดการสังคมในทุกขอบเขตทุกปริมณฑล
แน่ละ เราคงปฏิเสธไม่ได้ว่าระบอบการปกครองแบบรวมศูนย์ดังกล่าวเคยมีคุณูปการใหญ่หลวงในการปกป้องแผ่นดินไทยให้รอดพ้นจากลัทธิล่าอาณานิคม อีกทั้งมีบทบาทสำคัญในการสร้างความเป็นปึกแผ่นของประเทศชาติช่วงระยะผ่านจากสังคมจารีตสู่สมัยใหม่
อย่างไรก็ดี เราคงต้องยอมรับด้วยเช่นกันว่าเมื่อเวลาผ่านไปนานนับศตวรรษ การเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ การเมืองและสังคมได้ทำให้การบริหารจัดการประเทศแบบสั่งการจากข้างบนลงมากลายเป็นเรื่องไร้ประสิทธิภาพ ไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงที่สลับซับซ้อนขึ้น กระทั่งในหลายๆ กรณีได้กลายเป็นเหตุแห่งปัญหาเสียเอง
ที่สำคัญคือการที่อำนาจรัฐกระจุกตัวอยู่ตรงศูนย์กลาง ย่อมทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจระหว่างเมืองหลวงกับเมืองอื่นอย่างมากมาย ขณะเดียวกันก็ทำให้ไม่สามารถเปิดพื้นที่ทางการเมืองได้เพียงพอสำหรับประชาชนที่นับวันยิ่งมีความหลากหลายกระจายเหล่า สภาพเช่นนี้ส่งผลให้เกิดความไม่เป็นธรรมในหลายๆด้าน ซึ่งมักนำไปสู่ความไม่พอใจทางการเมือง
นอกจากนี้ โครงสร้างอำนาจที่ถือเอารัฐเป็นตัวตั้งและสังคมเป็นตัวตาม ยังเป็นอุปสรรคสำคัญของการพัฒนาประชาธิปไตย เพราะมันทำให้การเติบโตของประชาสังคมที่จะทำหน้าที่ควบคุมกำกับรัฐเป็นไปได้ยาก ประชาชนพลเมืองจำนวนมากถูกทำให้เคยชินกับความเฉื่อยเนือยเรื่องส่วนรวม บ่มเพาะความคิดหวังพึ่ง และขยาดขลาดกลัวที่จะแสดงพลังของตน
ในอีกด้านหนึ่ง การควบคุมบ้านเมืองโดยศูนย์อำนาจที่เมืองหลวงได้ทำให้ท้องถิ่นอ่อนแอ ประชาชนอ่อนแอ กระทั่งดูแลตัวเองไม่ได้ในหลายๆกรณี โครงสร้างการปกครองแบบสั่งการจากเบื้องบนได้มีส่วนทำลายอัตลักษณ์ของท้องถิ่นในหลายที่หลายแห่ง ผู้คนในท้องถิ่นต้องสูญเสียทั้งอำนาจในการจัดการชีวิตตัวเอง สูญเสียทั้งศักดิ์ศรี และความภาคภูมิใจในวิถีวัฒนธรรมของตน
ยังไม่ต้องเอ่ยถึงว่าการดำเนินแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมด้วยวิธีกำหนดนโยบายจากส่วนกลาง โดยเพิกเฉยต่อความเรียกร้องต้องการของประชาชนในชุมชนท้องถิ่น ก็ยิ่งส่งผลให้ท้องถิ่นไร้อำนาจในการจัดการเรื่องปากท้องของตน กระทั่งเข้าไม่ถึงทรัพยากรที่จำเป็นต่อการดำรงชีพ
เมื่อสังคมถูกทำให้อ่อนแอ ท้องถิ่นถูกทำให้อ่อนแอ และประชาชนจำนวนมากถูกทำให้อ่อนแอ ปัญหาที่ป้อนกลับมายังศูนย์อำนาจจึงมีปริมาณท่วมท้น การที่กลไกแก้ปัญหาในระดับล่างมีไม่พอ ทำให้รัฐบาลทุกรัฐบาล ล้วนต้องเผชิญกับสภาวะข้อเรียกร้องที่ล้นเกินจากทุกภาคส่วนของสังคม ซึ่งยิ่งทำให้ขาดทั้งประสิทธิภาพและเสถียรภาพในการทำงาน
สถานการณ์ดังกล่าวได้ถูกซ้ำเติมให้เลวลงด้วยเงื่อนไขของยุคโลกาภิวัตน์ ซึ่งมีระบบเศรษฐกิจแบบไร้พรมแดนเป็นพลังขับเคลื่อนสำคัญ ระบบการค้าเสรีและการลงทุนเสรีทำให้รัฐไทยมีอำนาจลดลงในการบริหารจัดการเศรษฐกิจ ขณะที่กลไกตลาดกลับมีอำนาจมากขึ้นในการกำหนดชะตากรรมของประชาชน
การที่รัฐไทยยังคงรวมศูนย์อำนาจบังคับบัญชาสังคมไว้อย่างเต็มเปี่ยม แต่กลับมีอำนาจน้อยลงในการปกป้องสังคมไทยจากอิทธิพลข้ามชาติ และมีอำนาจน้อยลงในการดูแลทุกข์สุขของประชาชนนั้น นับเป็นภาวะวิกฤตที่คุกคามชุมชนท้องถิ่นต่างๆเป็นอย่างยิ่ง เพราะทำให้ประชาชนในท้องถิ่นแทบจะป้องกันตนเองไม่ได้เลย เมื่อต้องเผชิญกับผู้ประกอบการรายใหญ่ที่มีทุนมากกว่า มีเทคโนโลยีสูงกว่าหรือมีระบบบริหารจัดการที่เหนือกว่าอย่างสิ้นเชิง
ด้วยเหตุผลทั้งหลายทั้งปวงนี้ การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ ด้วยการโอนอำนาจการบริหารจัดการตนเองไปให้ท้องถิ่นจึงกลายเป็นความจำเป็นเร่งด่วน และนับเป็นการปรับสมดุลของประเทศครั้งสำคัญ เพื่อให้สอดคล้องกับเงื่อนไขและสภาวการณ์ของยุคสมัยที่แปรเปลี่ยนไป
อย่างไรก็ตาม การกระจายอำนาจจากส่วนกลางสู่ท้องถิ่นจะต้องไม่ใช่เป็นแค่การถ่ายโอนอำนาจจากองค์กรปกครองใหญ่สู่องค์กรปกครองเล็ก หรือเป็นเพียงการสร้างระบบรวมศูนย์อำนาจขึ้นมาในท้องถิ่นต่างๆ แทนการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ศูนย์กลาง หากจะต้องดำเนินการควบคู่ไปกับการลดอำนาจรัฐ และเพิ่มอำนาจประชาชนโดยรวมด้วย
เช่นนี้แล้ว หลักการเบื้องต้นของการกระจายอำนาจคือการเปิดโอกาสให้ประชาชนในท้องถิ่นสามารถจัดการชีวิตและชุมชนของตนเองได้มากขึ้น โดยเฉพาะส่วนที่เกี่ยวข้องกับการวางแผนและการพัฒนาคุณภาพชีวิต การตัดสินใจ และการอนุมัติ/อนุญาตให้มีการดำเนินการใดๆในท้องถิ่นที่อาจส่งผลกระทบต่อคุณภาพชีวิตของประชาชน
ขณะเดียวกัน การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นจะต้องสอดประสานไปกับการส่งเสริมให้ใช้ประชาธิปไตยทางตรงในการตัดสินใจ และการบริหารจัดการด้านต่างๆในสังคม นอกเหนือจากการอาศัยระบอบประชาธิปไตยแบบตัวแทน อันเป็นรูปแบบหลักอยู่ในปัจจุบัน
แน่นอน การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจในทิศทางนี้ ย่อมนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงบทบาทและอำนาจหน้าที่ของทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาล องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ชุมชนท้องถิ่น ภาคเอกชน ภาคประชาชนหรือภาคประชาสังคม หากเราต้องการลดความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย ก็ย่อมเลี่ยงไม่พ้นที่จะต้องจัดความสัมพันธ์ทางอำนาจระหว่างภาคส่วนต่างๆของสังคมไทยอย่างลึกซึ้งถึงราก อีกทั้งจำเป็นต้องมีการปรับฐานความคิดเรื่องอำนาจจากความสัมพันธ์แนวดิ่งเป็นแนวราบมากขึ้น
ดังนั้น ท้องถิ่นตามแนวทางปฏิรูปโครงสร้างอำนาจดังกล่าว จึงไม่ได้หมายถึง อปท.เพียงอย่างเดียว หากยังรวมถึงชุมชน ประชาชนและภาคประชาสังคมของแต่ละพื้นที่ไว้อย่างแยกไม่ออก การเพิ่มอำนาจให้ชุมชนเพื่อบริหารจัดการตนเองจะต้องเป็นส่วนสำคัญของการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจตั้งแต่ต้น และอำนาจของ อปท.ที่จะได้รับการถ่ายโอนเพิ่มขึ้นจากรัฐบาล จะต้องถูกกำกับและตรวจสอบโดยประชาชนในชุมชนหรือภาคประชาสังคมในท้องถิ่นได้ในทุกขั้นตอน โดยมีทั้งโครงสร้างและกระบวนการรองรับอย่างชัดเจน
กล่าวอีกแบบหนึ่งก็คือ การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจควรต้องเป็นกระบวนการเดียวกันกับการขยายและพัฒนาระบอบประชาธิปไตย โดยมีเจตจำนงอยู่ที่การปลดปล่อยพลังสร้างสรรค์ของประชาชนในท้องถิ่นต่างๆ ซึ่งประกอบส่วนขึ้นเป็นองค์รวมของประชาชนทั้งประเทศ
จากแนวคิดที่กล่าวมาข้างต้น คณะกรรมการปฏิรูปจึงมีข้อเสนอ ดังต่อไปนี้
1. การกระจายอำนาจจากส่วนกลางไปสู่ท้องถิ่น
1.1 บทบาทของรัฐบาลและท้องถิ่น
เพื่อความสงบเรียบร้อยและเพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประเทศชาติ รัฐบาลยังคงมีอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบในการต่างประเทศ การป้องกันประเทศ การดูแลความสงบเรียบร้อยของสังคมภาพรวม การจัดการสาธารณภัยขนาดใหญ่ การบริหารเศรษฐกิจมหภาค การดำเนินกระบวนการในระบบยุติธรรม และการจัดให้มีระบบสวัสดิการพื้นฐานสำหรับประชาชนในประเทศ เป็นต้น
ขณะที่ท้องถิ่น ซึ่งประกอบด้วยประชาชน องค์กรชุมชน องค์กรประชาสังคม คณะกรรมการประชาสังคมประจำท้องถิ่น และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งในระดับจังหวัดและระดับต่ำกว่าจังหวัด ควรมีอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบอย่างเต็มที่ในการพัฒนาท้องถิ่น การรักษาความสงบ การคุ้มครองชีวิตและทรัพย์สินในท้องถิ่น และการให้บริการพื้นฐานแก่ประชาชน ไม่ว่าจะเป็น การศึกษา การแพทย์และสาธารณสุข ศาสนธรรม ศิลปวัฒนธรรม การพัฒนาทางหลวงชนบท การดูแลรักษาและใช้ประโยชน์ทรัพยากร การส่งเสริมการเกษตรและสหกรณ์ การพัฒนาแหล่งน้ำชลประทาน การพัฒนาฝีมือแรงงาน หรือบริการอื่นๆ ในจังหวัดและในท้องถิ่น
บทบาทของรัฐบาลในการกำกับดูแลการบริหารจัดการท้องถิ่นควรมีเท่าที่จำเป็น เพื่อคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นและประโยชน์ของประเทศชาติเท่านั้น และรัฐบาลต้องไม่ใช้อำนาจเข้าไปแทรกแซงหรือยับยั้งการบริหารจัดการท้องถิ่น หรือถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่น
ดังนั้น การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจจึงจำเป็นต้องถอดสายอำนาจบัญชาการของรัฐบาล ที่เข้าไปแทรกแซงการบริหารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นอำนาจในการพิจารณาอนุมัติ/อนุญาต อำนาจในการตัดสินใจที่เกี่ยวข้องกับคุณภาพชีวิตของประชาชนในท้องถิ่น อำนาจในการยับยั้งข้อบัญญัติของท้องถิ่น หรืออำนาจในการถอนถอนผู้บริหารและสภาท้องถิ่น
เนื่องจากราชการส่วนภูมิภาคเป็นสายอำนาจบัญชาการที่สำคัญของรัฐบาล ซึ่งสามารถเข้าไปแทรกแซงหรือทับซ้อนกับอำนาจในการจัดการตนเองของท้องถิ่น ดังนั้น จึงเสนอให้ยุบเลิกราชการส่วนภูมิภาค โดยปรับบทบาทของหน่วยราชการในระดับจังหวัดให้เหลือเพียง 3 รูปแบบคือ
(ก) สำนักงานประสานนโยบาย หรือ สำนักงานบริการทางวิชาการ เช่น ศูนย์วิจัยข้าว สถานีประมง ศูนย์วิจัยมลพิษสิ่งแวดล้อม เป็นต้น เพื่อสนับสนุนการทำงานของส่วนกลางหรือท้องถิ่น
(ข) สำนักงานสาขาของราชการส่วนกลาง เฉพาะในภารกิจที่รัฐบาลเป็นผู้ดำเนินการเอง เช่น การจัดเก็บภาษีรายได้และภาษีมูลค่าเพิ่ม การจัดทำหนังสือเดินทาง เป็นต้น และ
(ค) สำนักงานตรวจสอบและเสนอแนะการบริหารจัดการท้องถิ่น
ส่วนภารกิจอื่นๆ ในการให้บริการของหน่วยงานราชการส่วนภูมิภาคในระดับจังหวัด ให้ยกเป็นอำนาจในการบริหารจัดการขององค์กรปกครองท้องถิ่นในระดับจังหวัดและระดับต่ำกว่าจังหวัด
1.2 รูปแบบของการบริหารจัดการและการปกครองส่วนท้องถิ่น
การบริหารจัดการตนเองของท้องถิ่นประกอบด้วย 2 กลไกหลัก กลไกแรกเป็นการบริหารจัดการตนเองของชุมชน และประชาชนในท้องถิ่น ด้วยรูปแบบและกลไกแบบประชาสังคม ซึ่งมีอยู่แต่ดั้งเดิมและหลากหลายในแต่ละพื้นที่ สอดประสานกับกลไกที่สองคือ การบริหารราชการหรือการปกครองท้องถิ่น ซึ่งได้รับการถ่ายโอนอำนาจหน้าที่จากรัฐบาล
ผู้บริหารและสภาท้องถิ่น ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชน เป็นผู้ปฏิบัติหน้าที่บริหารราชการ ในฐานะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเช่นเดิม แต่องค์กรปกครองท้องถิ่นจะต้องรับรองและสนับสนุนบทบาทของชุมชนและภาคประชาสังคมในการมีส่วนร่วมในการบริหารราชการ และการจัดบริการต่างๆ ภายในท้องถิ่น
ยิ่งไปกว่านั้น ในการตัดสินใจที่มีผลสำคัญต่อการวางแผนพัฒนาท้องถิ่น และต่อคุณภาพชีวิตของประชาชน ยังจำเป็นต้องสร้างความสัมพันธ์แบบใหม่ระหว่างองค์กรปกครองท้องถิ่นและชุมชน ผ่านทางคณะกรรมการประชาสังคม ซึ่งประกอบด้วย ผู้แทนจากองค์กรชุมชน องค์กรอาชีพ องค์กรศาสนา หรือองค์กรประชาสังคมอื่นๆ เพื่อช่วยให้เกิดการปรึกษาหารือและต่อรองร่วมกัน รวมถึงเชื่อมโยงการบริหารราชการที่ผ่านตัวแทนในระบบประชาธิปไตย กับการใช้อำนาจการตัดสินใจโดยตรงของประชาชน อันเป็นประชาธิปไตยโดยตรงเช่น การลงประชามติ หรือการลงลายมือชื่อเพื่อยับยั้งการตัดสินใจขององค์กรปกครองท้องถิ่น
การปกครองท้องถิ่นจะแบ่งเป็น 2 ระดับ โดยให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นผู้บริหารท้องถิ่นในระดับจังหวัด และให้เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล เป็นผู้บริหารท้องถิ่นในระดับต่ำกว่าจังหวัด
ในอนาคต ควรยกระดับองค์การบริหารส่วนตำบลที่มีอยู่ให้เป็นเทศบาล ทั้งนี้ ในการยกระดับดังกล่าวควรคำนึงถึงขนาดหรือจำนวนประชากรที่เหมาะสมต่อการให้บริการที่ดีและมีประสิทธิภาพ และคำนึงถึงรูปแบบการเลือกตั้งผู้บริหารและสภาท้องถิ่น ที่จะไม่ให้เกิดความได้เปรียบหรือเสียเปรียบระหว่างชุมชนที่อยู่ในเขตเมือง และชุมชนในเขตชนบท (ซึ่งอาจมีจำนวนประชากรน้อยกว่าในเขตเมือง)
1.3 ขอบเขตอำนาจของการปกครองส่วนท้องถิ่น
การกำหนดขอบเขตอำนาจที่เหมาะสมของท้องถิ่น จะพิจารณาจากอำนาจในการจัดการทรัพยากรและกลไกที่จำเป็นในการสร้างความเป็นธรรมในสังคมใน 4 มิติ คือ
§ มิติการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ท้องถิ่นต้องมีอำนาจในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเพื่อประโยชน์ของคนในท้องถิ่น รวมถึงการจัดการภัยพิบัติทางธรรมชาติ และการจัดหาและการจัดสรรที่ดินเพื่อการทำกิน เพื่อที่อยู่อาศัย และเพื่อคุณภาพชีวิตของประชาชนในท้องถิ่น ขณะเดียวกัน ก็ต้องรับรองและขยายบทบาทและสิทธิของชุมชน/ประชาชนในการบริหารจัดการทรัพยากรและสิ่งแวดล้อม ไม่ว่าจะเป็นบทบาทที่มีอยู่เดิม เช่น การจัดการป่าชุมชน การจัดการเหมืองฝาย การคุ้มครองพื้นที่ชุ่มน้ำและประมงชายฝั่ง หรือบทบาทที่จะมีเพิ่มเติมขึ้นในอนาคต เช่น การจัดการสวนหรือพื้นที่สาธารณะในเขตเมือง เป็นต้น
§ มิติการจัดการเศรษฐกิจ ท้องถิ่นต้องมีบทบาทในการสนับสนุนการประกอบอาชีพของประชาชน และการสร้างความเข้มแข็งของเศรษฐกิจชุมชนในท้องถิ่น โดยเฉพาะการส่งเสริมและพัฒนาการเกษตร การคุ้มครองและพัฒนาฝีมือแรงงาน การคุ้มครองและพัฒนาระบบสวัสดิการชุมชน การสนับสนุนตลาดและการแลกเปลี่ยนภายในท้องถิ่น และการป้องกันการผูกขาดและการค้าที่ไม่เป็นธรรม รวมถึงท้องถิ่นจะต้องมีอำนาจในการจัดเก็บภาษีและรายได้เพิ่มขึ้น และสนับสนุนให้เกิดการระดมทุนและจัดตั้งกองทุนต่างๆ ในท้องถิ่นและชุมชน
§ มิติการจัดการสังคม ท้องถิ่นต้องเข้ามามีบทบาทร่วมกับชุมชนและภาคประชาสังคมในการอนุรักษ์และฟื้นฟูวัฒนธรรม ภูมิปัญญา และจิตวิญญาณของชุมชนและประชาชนในท้องถิ่น รวมถึงต้องมีบทบาทร่วมกับชุมชนและประชาชนในการจัดการศึกษา การสร้างเสริมสุขภาพ การคุ้มครองชีวิตและทรัพย์สินและการพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชน โดยเฉพาะประชาชนผู้ด้อยสิทธิและโอกาส
§ มิติการจัดการทางการเมือง ท้องถิ่นต้องมีอำนาจในการตัดสินใจ และการวางแผนพัฒนาซึ่งสามารถกำหนดอนาคตของตนเอง ร่วมกับชุมชนและภาคประชาสังคมในท้องถิ่น รวมถึงควรมีบทบาทและอำนาจร่วมกับชุมชนและภาคประชาสังคมในการดูแลรักษาความสงบพื้นฐานในพื้นที่ของตน เช่น การจัดการจราจร หรือการไกล่เกลี่ยข้อพิพาท เป็นต้น
องค์กรปกครองท้องถิ่น ทั้งในระดับจังหวัด (หรือ อบจ.) และระดับต่ำกว่าจังหวัด (เทศบาลหรือ อบต.) ต้องมีบทบาทและอำนาจในการแก้ไขปัญหา และแก้ไขข้อขัดแย้งต่างๆ ในพื้นที่ร่วมกับชุมชนและภาคประชาสังคมในพื้นที่ โดยไม่ต้องเฝ้ารอการแก้ไขปัญหาจากรัฐบาล เช่น การจัดการสาธารณภัย การแก้ไขข้อพิพาทกรณีป่าไม้ที่ดิน การปิดเปิดเขื่อนและประตูระบายน้ำ หรือการปฏิรูปที่ดิน เป็นต้น
นอกจากนี้ ท้องถิ่นควรมีบทบาทหน้าที่ในการป้องกันและแก้ไขปัญหาสาธารณภัยอย่างเป็นระบบ ทั้งระยะสั้นและระยะยาว โดยยึดหลักความเป็นธรรมระหว่างท้องถิ่น ทั้งในด้านการรับภาระการแก้ปัญหาและการชดเชยเยียวยา
1.4 การเสริมอำนาจในการจัดการตนเองของท้องถิ่น
เพื่อสนับสนุนให้ท้องถิ่นมีอำนาจในการบริหารจัดการตนเองได้ดีขึ้น จำเป็นต้องเสริมอำนาจของท้องถิ่น โดยเฉพาะอำนาจทางการคลังและอำนาจในการบริหารจัดการบุคลากร
ในแง่การคลัง ปัจจุบันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำนวนมากยังคงต้องพึ่งพาเงินอุดหนุนจากรัฐบาล ทำให้ขาดความคล่องตัวในการบริหารจัดการ และไม่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนในพื้นที่ได้อย่างที่ควรจะเป็น ยิ่งไปกว่านั้น การพึ่งพาเงินอุดหนุนจากรัฐบาลยังทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีความรับผิดชอบต่อการดำเนินนโยบายจากรัฐบาลเพื่อที่จะได้รับงบประมาณสนับสนุนในการดำเนินงาน มากกว่าที่จะมีความพร้อมรับผิดต่อประชาชนผู้เสียภาษีในพื้นที่โดยตรง
ดังนั้น เพื่อสนับสนุนให้เกิดความเป็นอิสระในการบริหารจัดการของท้องถิ่นมากขึ้น รัฐบาลควรถ่ายโอนอำนาจการจัดเก็บภาษีให้แก่ท้องถิ่นมากขึ้น (เช่น ภาษีที่ดิน ภาษีสิ่งแวดล้อม) หรือแบ่งสรรสัดส่วนภาษีที่ส่วนกลางจัดเก็บให้แก่ส่วนท้องถิ่นมากขึ้น เช่น เพิ่มสัดส่วนภาษีมูลค่าเพิ่มที่ท้องถิ่นได้รับจากร้อยละ 10 (หรือร้อยละ 0.7 ของมูลค่าเพิ่ม) เป็นร้อยละ 30 (หรือร้อยละ 2.1 ของมูลค่าเพิ่ม)
ขณะเดียวกัน ท้องถิ่นก็ควรมีอำนาจโดยชอบธรรมในการใช้มาตรการทางภาษี ในการสนับสนุนการดำเนินนโยบายของตนในขอบเขตที่เหมาะสมและเป็นธรรม เช่น การเพิ่มอัตราภาษียานพาหนะเพื่อสนับสนุนนโยบายการแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมในจังหวัด หรือการลดหย่อนภาษีสำหรับผู้ที่ลงทุนหรือสนับสนุนการสร้างพื้นที่สีเขียวหรือพื้นที่สร้างสรรค์สำหรับเยาวชน เป็นต้น
รัฐบาลควรใช้งบประมาณของรัฐบาล (เงินส่วนของรัฐไม่ใช่ขององค์กรปกครองท้องถิ่น) มาจัดสรรเป็นเงินอุดหนุนทั่วไป ให้แก่องค์กรปกครองท้องถิ่น โดยมุ่งอุดหนุนให้เกิดการลดความเหลื่อมล้ำระหว่างพื้นที่ต่างๆ ในประเทศ (ตัวอย่างเช่น เกณฑ์ในการจัดสรรงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำที่คณะกรรมการปฏิรูปเสนอ[1]) และไม่ควรมีเงื่อนไขในการใช้งบประมาณกำกับไปด้วย สำหรับในกรณีที่รัฐบาลมีนโยบายและงบประมาณสนับสนุนที่เฉพาะเจาะจงก็ให้ใช้เงิน อุดหนุนเฉพาะกิจ และควรถือว่างบประมาณดังกล่าวเป็นงบประมาณของรัฐบาล มิใช่บังคับโดยทางอ้อมให้นับเป็นงบประมาณของท้องถิ่นเช่นดังปัจจุบัน
ท้องถิ่นต้องมีอำนาจในการจัดการระบบการคลังของตน เช่น การลงทุน การกู้ยืม การร่วมทุน และการจัดตั้งกองทุน เพื่อสนับสนุนการปฏิบัติภารกิจของท้องถิ่นและเสริมหนุนความเข้มแข็งของชุมชน
ในแง่บุคลากร องค์กรปกครองท้องถิ่นต้องสามารถพัฒนาระบบและรูปแบบการบริหารบุคลากรที่เหมาะสมสำหรับท้องถิ่น เช่น การคัดเลือกบุคลากร และระบบแรงจูงใจที่เอื้ออำนวยให้บุคลากรที่มีความสามารถ และบุคลากรในท้องถิ่นได้เข้ามาทำงานร่วมกับองค์กรปกครองท้องถิ่น หรือการให้ชุมชนและประชาชนได้มีส่วนร่วมในการประเมินผลงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และบุคลากรภายในท้องถิ่น เป็นต้น
ในด้านเศรษฐกิจ แนวโน้มทั่วไปคือ การค้าและการลงทุนในโลกมีลักษณะไร้พรมแดนมากขึ้น เนื่องจากกระแสโลกาภิวัตน์ ขณะเดียวกันอำนาจของรัฐในการบริหารจัดการเศรษฐกิจก็ลดลง ทำให้ผู้ประกอบการที่มีทุนมากกว่า มีเทคโนโลยีสูงกว่าหรือมีการบริหารจัดการที่ดีกว่าจะเป็นผู้ได้เปรียบ นานาประเทศจึงหันมาให้อำนาจท้องถิ่น ในการปกป้อง คุ้มครอง และสนับสนุนการปรับตัวของประชาชนในทางเศรษฐกิจและสังคมมากขึ้น
ดังนั้น นอกจากการเสริมอำนาจทางด้านการคลังและทางด้านบุคลากร จึงควรจัดระบบให้ท้องถิ่นมีอำนาจมากพอที่จะสามารถป้องกันและแก้ไขความเสียหายหรือเสียเปรียบอันเกิดจากกระแสโลกาภิวัตน์ในทุกมิติ ทั้งทางเศรษฐกิจและทางสังคม ไม่ว่าความเสียหายหรือความเสียเปรียบนั้น จะเป็นผลแห่งการทำสัญญาระหว่างประเทศหรือไม่ก็ตาม
1.5 ความสัมพันธ์ในการบริหารจัดการท้องถิ่น
แม้ว่าการบริหารจัดการตนเองของท้องถิ่นจะเป็นหัวใจสำคัญของการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ แต่ในยุคสมัยที่มีเงื่อนไขทางเศรษฐกิจ สังคม และสภาพแวดล้อม มีความซับซ้อนและมีความเชื่อมโยงข้ามท้องถิ่นข้ามภูมิภาค หรือแม้กระทั่งข้ามชาติ มากขึ้นเรื่อยๆ การสร้างความสัมพันธ์ในการบริหารจัดการท้องถิ่นจึงเป็นสิ่งที่มีความสำคัญมาก คณะกรรมการปฏิรูปเห็นว่า การสร้างระบบความสัมพันธ์ที่สร้างสรรค์และจำเป็นต่อการบริหารจัดการตนเองของท้องถิ่นมีอยู่ด้วยกัน 3 ส่วนคือ
1.5.1 ความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น
เมื่อรัฐบาลได้ให้อำนาจแก่ท้องถิ่นในการบริหารจัดการตนเอง รวมถึงการกำหนดแนวทางการพัฒนาให้แก่ท้องถิ่นมากขึ้นแล้ว บทบาทในการกำหนดนโยบายการพัฒนาต่างๆ จึงควรเป็นของท้องถิ่นมากขึ้น หน่วยราชการควรทำหน้าที่เป็นหน่วยงานทางวิชาการ ซึ่งเสนอทางเลือกในการจัดการและแก้ไขปัญหาต่างๆ แก่ท้องถิ่น แต่มิใช่ตัดสินใจหรือดำเนินการแทน
หากหน่วยงานส่วนกลางเห็นว่ามีความจำเป็นที่จะต้องแนะนำทิศทางเชิงนโยบายต่อท้องถิ่นอย่างจริงจัง หน่วยงานก็ยังสามารถดำเนินการผ่านทางกลไกการสนับสนุนงบประมาณของส่วนกลาง ที่มีการกำหนดเป้าหมายการดำเนินการที่ชัดเจน เพื่อโน้มน้าวให้นโยบายท้องถิ่นเป็นไปในทิศทางที่รัฐบาลหรือหน่วยงานเห็นว่าเหมาะสม
สำหรับการวางแผนการพัฒนาพื้นที่ (เช่น แผนพัฒนาชายฝั่งทะเลภาคใต้ หรือการให้สัมปทานเพื่อพัฒนาเหมืองแร่) รัฐบาลก็ยังคงนำเสนอทิศทางการวางแผนต่อท้องถิ่นต่างๆ ได้ แต่การตัดสินใจจะต้องมาจากท้องถิ่น ชุมชน และประชาชนในท้องถิ่นเท่านั้น รัฐบาลจึงจำเป็นต้องประสานงานกับท้องถิ่นอย่างใกล้ชิด และต้องเคารพในการตัดสินใจของท้องถิ่น ที่อาจกำหนดทิศทางการพัฒนาในพื้นที่ของตน ซึ่งแตกต่างไปจากแนวทางที่รัฐบาลกำหนดไว้ก็เป็นได้
ทั้งนี้ รวมถึงการทำข้อตกลงการค้าหรือข้อตกลงทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศ ซึ่งอาจก่อให้เกิดผลกระทบทางลบต่อคุณภาพชีวิตและการพัฒนาเศรษฐกิจของท้องถิ่น รัฐบาลควรปรึกษาหารือกับท้องถิ่น ก่อนที่จะมีการทำข้อตกลงกับต่างประเทศ เพื่อป้องกันผลทางลบที่จะเกิดขึ้นกับท้องถิ่นและชุมชน แต่หากมีผลกระทบเกิดขึ้น ท้องถิ่นควรมีอำนาจและกลไกที่สามารถแก้ไข บรรเทา และเยียวยาผลกระทบที่เกิดขึ้นนั้นได้อย่างมีประสิทธิภาพ
เมื่อเป็นเช่นนี้ สิ่งที่จำเป็นในอนาคตคือ การพัฒนารูปแบบการประสานงานระหว่างรัฐบาลกับท้องถิ่น โดยอาจใช้รูปแบบการทำข้อตกลงร่วมกันในการกำหนดนโยบายการบริหารจัดการของแต่ละท้องถิ่น หรือการมีคณะกรรมการประสานงานเพื่อพัฒนาท้องถิ่น (ซึ่งจะต้องมีผู้แทนชุมชนหรือภาคประชาสังคมในสัดส่วนที่เหมาะสม) และสำนักงานประสานงานนโยบายประจำจังหวัด เพื่อประสานงานระหว่างส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่น
ในกรณีที่รัฐบาลจำเป็นต้องกำหนดให้ท้องถิ่นปฏิบัติตาม เพื่อผลประโยชน์ของประชาชนและประเทศชาติเป็นส่วนรวม รัฐบาลสามารถดำเนินการได้ตามขอบเขตอำนาจที่ระบุไว้โดยพระราชบัญญัติเท่านั้น เช่น การจัดการภัยพิบัติฉุกเฉิน
ในกรณีที่เกิดข้อพิพาทระหว่างรัฐบาลกับองค์กรปกครองท้องถิ่น ก็ให้ใช้ระบบอนุญาโตตุลาการ (ตามข้อตกลงร่วมกัน) ในการไกล่เกลี่ยเป็นลำดับแรก แต่หากยังไม่สามารถตกลงกันได้ ก็จะต้องนำความขึ้นสู่ศาลปกครอง (ซึ่งมีการจัดตั้งแผนกคดีท้องถิ่นเป็นการเฉพาะ) โดยที่รัฐบาลจะต้องไม่มีอำนาจในการถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงดังเช่นที่ผ่านมา
1.5.2 ความสัมพันธ์ระหว่างท้องถิ่น
ในสภาพความเป็นจริง ท้องถิ่นแต่ละแห่งมิได้ดำรงอยู่อย่างเป็นเอกเทศ หรือมีเฉพาะความสัมพันธ์กับราชการส่วนกลางโดยตรงเท่านั้น ท้องถิ่นแต่ละแห่งต้องอยู่ร่วมกับท้องถิ่นอื่นๆ ในพื้นที่ หรือในระบบนิเวศวัฒนธรรมหรือในเงื่อนไขที่สัมพันธ์กัน การตัดสินใจและการดำเนินการของท้องถิ่นจึงต้องขึ้นอยู่ความร่วมมือและการต่อรองระหว่างท้องถิ่น การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจมิได้หมายถึงการสร้างอำนาจของท้องถิ่นแต่ละแห่งขึ้นมาเป็นเอกเทศ โดยปราศจากความร่วมมือซึ่งกันและกัน
ความสัมพันธ์ระหว่างท้องถิ่นอาจเป็นไปเพื่อการจัดการรับมือกับเงื่อนไขทางทรัพยากรและสภาพแวดล้อม เช่น การบริหารจัดการลุ่มน้ำ การจัดการทรัพยากรทะเลและชายฝั่ง เป็นต้น ซึ่งไม่สามารถแยกการจากกันเป็นเอกเทศได้ ดังนั้น จึงจำเป็นต้องพัฒนากลไกการทำงานแนวราบเพื่อสนับสนุนการทำงานร่วมกันของท้องถิ่นต่างๆ ทั้งกลไกภาครัฐ เช่น คณะกรรมการลุ่มน้ำ และกลไกภาคประชาสังคม เช่น เครือข่ายอ่าวไทยตอนใน ให้สอดประสานซึ่งกันและกัน
ขณะเดียวกัน ความสัมพันธ์ระหว่างท้องถิ่นยังเกิดขึ้นด้วยเหตุจำเป็นทางเศรษฐกิจ เช่น การร่วมลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานของท้องถิ่นหลายแห่ง (เช่น การจัดการขยะ หรือการลงทุนในโรงไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียน) เพื่อให้เกิดความคุ้มค่าและความประหยัดในการดำเนินการ รวมถึงอาจเป็นไปเพื่อรับมือความเปลี่ยนแปลงทางการค้าและการลงทุน เช่น การบริหารจัดการพื้นที่ชายแดนที่เป็นแบบแผนเดียวกัน เพื่อให้เกิดความมั่นคงทางสังคมและการพัฒนาทางเศรษฐกิจในพื้นที่ไปพร้อมๆ กัน
การป้องกันและการจัดการภัยพิบัติต่างๆ ยังเป็นภารกิจสำคัญที่ท้องถิ่นต่างๆ ในระบบนิเวศหรือระบบลุ่มน้ำเดียวกันหรือใกล้เคียงกัน จะต้องประสานความร่วมมือกันโดยเร่งด่วน ทั้งเพื่อการพัฒนาระบบป้องกันและระบบเตือนภัยร่วมกัน การกำหนดแผนตอบโต้สถานการณ์ฉุกเฉินร่วมกันหรือสัมพันธ์กัน และการวางระบบการช่วยเหลือซึ่งกันและกันในการบรรเทาสาธารณภัย และการฟื้นฟูภายหลังจากการประสบภัย โดยรัฐบาลควรสนับสนุนการประสานความร่วมมือดังกล่าว และเสริมหนุนขีดความสามารถของท้องถิ่นในการจัดการภัยพิบัติ
1.5.3 ความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรปกครองท้องถิ่นระดับจังหวัดและระดับต่ำกว่าจังหวัด
เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) จะเป็นหน่วยบริหารจัดการตนเองขั้นพื้นฐานขององค์กรปกครองท้องถิ่น และเป็นกลไกหลักในการสนับสนุนการบริหารจัดการตนเองของชุมชนและประชาชนในท้องถิ่น ดังนั้น จึงจำเป็นต้องเสริมหนุนความเข้มแข็งของเทศบาลและ อบต. ในฐานะหน่วยบริการที่ใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุด เป็นลำดับแรก เพื่อให้สามารถปฏิบัติหน้าที่ต่างๆ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ
องค์การบริหารส่วนจังหวัดจะเป็นหน่วยงานท้องถิ่นในระดับจังหวัด ทำหน้าที่เชื่อมประสานและสร้างระบบความสัมพันธ์ของเทศบาลและ อบต. ภายในจังหวัด รวมถึงการประสานนโยบายกับรัฐบาล อีกทั้ง องค์การบริหารส่วนจังหวัดยังสามารถช่วยเสริมหนุนการปฏิบัติงานและการพัฒนาของเทศบาลและ อบต.ต่างๆ ภายในจังหวัด โดยช่วยสนับสนุนการพัฒนาศักยภาพของเทศบาลและ อบต. การให้บริการที่มีความซับซ้อนหรือมีการลงทุนขนาดใหญ่ (เช่น สถานีวิจัยการเกษตร หรือการตัดถนนระหว่างอำเภอหรือระหว่างจังหวัด เป็นต้น) ทั้งนี้ องค์การบริหารส่วนจังหวัด จะต้องไม่มีอำนาจที่เข้าไปก้าวก่ายการบริหารงานของเทศบาลและ อบต.
2. การจัดสรรอำนาจใหม่ระหว่างราชการกับองค์กรชุมชน/ภาคประชาสังคม
2.1 แนวคิดเบื้องต้น
แม้ว่าการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นจะเป็นหัวใจสำคัญของการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจในสังคมไทย แต่การถ่ายโอนอำนาจและภารกิจต้องไม่ไปหยุดเพียงระดับองค์การปกครองท้องถิ่นเท่านั้น เพราะอาจทำให้เกิดกระจุกตัวของของอำนาจในระดับท้องถิ่นขึ้นมาอีก
หากมองย้อนกลับไปในอดีตจะเห็นว่า ชุมชนล้วนมีบทบาทสำคัญในการบริหารจัดการทรัพยากรและกลไกต่างๆ ภายในสังคม ไม่ว่าจะเป็นการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติ การจัดการระบบสวัสดิการในชุมชน หรืออื่นๆ ซึ่งกลไกชุมชนได้ช่วยสนับสนุนให้เกิดความเป็นธรรมและความยั่งยืนทั้งของชุมชนในภาพย่อยและของสังคมในภาพรวม ดังนั้น จึงเป็นที่ยอมรับกันในหลายประเทศว่า ชุมชนมีอำนาจที่มีมาแต่เดิมในการบริหารจัดการตนเองภายในชุมชนและภายในท้องถิ่น ก่อนที่จะมีการถ่ายโอนอำนาจจากส่วนกลางมายังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเสียอีก
การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจครั้งนี้ จึงต้องการสร้างให้เกิดความสมดุล ระหว่างการใช้อำนาจที่ได้รับการถ่ายโอนมาจากรัฐบาลผ่านมายังองค์กรปกครองท้องถิ่น โดยมีกฎหมายและระบบราชการรองรับ กับการรับรองในบทบาทและอำนาจที่มีโดยธรรมชาติของชุมชน ซึ่งเน้นการแสวงหาข้อตกลงร่วมกันมากกว่าการบังคับใช้กฎหมาย และอาจมีกระบวนการที่แตกต่างหลากหลายไปตามระบบนิเวศวัฒนธรรมของแต่ละชุมชนหรือกลุ่มชาติพันธุ์
ทั้งนี้ ชุมชนในสภาพการณ์ปัจจุบันมิได้จำกัดอยู่ที่ชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม หรือผู้มีทะเบียนราษฏร์อยู่ในชุมชนนั้นเท่านั้น หากแต่ยังรวมถึงผู้ที่อยู่อาศัย ผู้ปฏิบัติงาน และผู้ที่มีส่วนได้เสียในพื้นที่ เช่น ชุมชนแรงงานในท้องถิ่นด้วย
หลักการพื้นฐานที่สำคัญสำหรับการป้องกันการกระจุกตัวของอำนาจคือ การกระจายอำนาจแนวราบ หรือการกระจายอำนาจจากระบบราชการ (ไม่ว่าราชการส่วนกลาง หรือส่วนท้องถิ่น) ไปสู่ชุมชนหรือภาคประชาสังคม โดยยอมรับในการดำรงอยู่ร่วมกันอย่างสมดุลของอำนาจตามกฎหมายที่ได้รับการถ่ายโอนจากส่วนกลาง กับอำนาจที่มีอยู่เดิมของชุมชน ซึ่งในการกระจายอำนาจที่ผ่านมาจนถึงปัจจุบัน บทบาทและอำนาจของชุมชนยังไม่เป็นที่ยอมรับจากภาครัฐมากนัก เมื่อเปรียบเทียบกับอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แม้ว่าชุมชนจะเป็นกลไกที่เกิดขึ้นและดำรงอยู่คู่กับสังคมไทยเป็นเวลานานแล้วก็ตาม
การเพิ่มบทบาทของชุมชนและภาคประชาสังคม ยังควรมองในมิติของการ “ถ่วงดุล” ระหว่างรัฐ (ไม่ว่าส่วนกลางหรือส่วนท้องถิ่น) ทุน และประชาชน และจะต้องดำเนินการในทุกระดับ ตั้งแต่ระดับส่วนกลางถึงระดับชุมชน
2.2 การสนับสนุนบทบาทของชุมชน/ภาคประชาสังคม
การจัดสรรอำนาจใหม่ จึงต้องปรับเปลี่ยนดุลยภาพของบทบาทของราชการส่วนท้องถิ่น กับบทบาทของชุมชน องค์กรชุมชน ภาคประชาสังคม และประชาชนภายในท้องถิ่น ให้สอดคล้องและสมดุลกัน โดยเน้นย้ำในหลักการที่องค์กรปกครองท้องถิ่นจะต้องเอื้ออำนวยและสนับสนุนให้ชุมชนและประชาชนเข้ามามีบทบาทโดยตรงในการบริหารจัดการตนเองให้มากที่สุด และหลีกเลี่ยงการ “รับเหมาทำแทน” ชุมชนและประชาชน โดยเฉพาะในภารกิจที่มีชุมชนหรือองค์กรชุมชนมีกลไกดำเนินการอยู่แล้ว
การสนับสนุนบทบาทของชุมชน องค์กรชุมชน และภาคประชาสังคมสามารถดำเนินการได้หลายแนวทาง เช่น
§ การยอมรับในบทบาทการจัดการของชุมชน ในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ (เช่น การจัดการป่าชุมชน การจัดการน้ำในชุมชน) การอนุรักษ์ศิลปวัฒนธรรม (เช่น การฟื้นฟูและปรับประยุกต์ประเพณีท้องถิ่น) การสืบสานภูมิปัญญาท้องถิ่น (เช่น การอนุรักษ์พันธุกรรมท้องถิ่น) การให้บริการสาธารณะ (เช่น การดูแลและฟื้นฟูผู้พิการและผู้สูงอายุ) และการวางแผนการพัฒนาของท้องถิ่น (เช่น การกำหนดแผนการใช้ที่ดิน การอนุญาตโครงการที่อาจมีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม) โดยจะต้องยอมรับในความจำเพาะ และความแตกต่างหลากหลายทางระบบนิเวศวัฒนธรรมของแต่ละชุมชนและกลุ่มชาติพันธุ์ในท้องถิ่นด้วย
§ การเอื้ออำนวยความสะดวกในการจดแจ้งองค์กรชุมชน/องค์กรประชาสังคม เพื่อให้สามารถมีฐานะเป็นนิติบุคคล ซึ่งจะอำนวยความสะดวกให้องค์กรชุมชน/องค์กรประชาสังคมสามารถเข้ามามีส่วนร่วมบริหารจัดการในท้องถิ่นได้สะดวกขึ้น (รวมถึงการได้รับงบประมาณสนับสนุน) และการใช้สิทธิในด้านต่างๆ ในระบบการบริหารราชการ รวมถึง การใช้สิทธิความเป็นนิติบุคคลในระบบกฎหมายและในกระบวนการยุติธรรม
§ การสนับสนุนให้องค์กรชุมชน/ภาคประชาสังคมเป็นหน่วยให้บริการที่สามารถบริหารจัดการตนเองในรูปแบบต่างๆได้ และได้รับการสนับสนุนด้านงบประมาณโดยตรงจากท้องถิ่นและจากรัฐบาล ภายใต้มาตรฐานที่กำหนดอย่างเหมาะสม และคำนึงถึงในความจำเพาะและความหลากหลายของชุมชนและองค์กรชุมชนด้วย
§ การถ่ายโอนงบประมาณลงไปสู่ประชาชน ในลักษณะของการให้งบประมาณตามตัวผู้ใช้ ซึ่งจะช่วยให้ประชาชนเป็นผู้มีอำนาจโดยตรงในการตัดสินใจใช้งบประมาณหรือเลือกผู้ให้บริการด้วยตนเอง ซึ่งผู้ให้บริการส่วนหนึ่งก็อาจจะเป็นองค์กรในชุมชนเอง
นอกจากนี้ การสนับสนุนให้ผู้ให้บริการสาธารณะ (เช่น โรงเรียน โรงพยาบาล ศูนย์ดูแลผู้สูงอายุ วิทยาลัยชุมชน และอื่นๆ) ที่ไม่จำเป็นต้องใช้อำนาจสั่งการหน่วยงานอื่นๆ และสามารถจัดระบบการเงินการคลังในการให้บริการของตนเองได้ สามารถแปลงสภาพองค์กรของตนจากที่เป็นส่วนราชการ ไปสู่องค์กรที่เป็นนิติบุคคลรูปแบบอื่นๆ ที่ไม่หวังผลกำไร ซึ่งไม่จำเป็นต้องได้รับการสั่งการโดยตรงจากราชการ (เช่น มูลนิธิ หรือองค์การมหาชน) แต่รัฐบาล และองค์กรปกครองท้องถิ่น ก็ยังคงสามารถกำกับดูแลผ่านการควบคุมคุณภาพการให้บริการ และการใช้กลไกงบประมาณแผ่นดินได้
2.3 การถ่วงดุลระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและชุมชน
เพื่อให้การกระจายอำนาจไปถึงมือของประชาชนอย่างแท้จริง การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจจึงจำเป็นต้องมีการใช้ประชาธิปไตยทางตรง ควบคู่ไปกับประชาธิปไตยแบบตัวแทน โดยผู้บริหารและสภาท้องถิ่นจะมาจากการเลือกตั้งโดยตรง โดยเฉพาะในการตัดสินใจที่มีความสำคัญต่อคุณภาพชีวิตและทิศทางการพัฒนาของท้องถิ่น
ด้วยเหตุดังนี้ ในแต่ละท้องถิ่น จึงต้องมีการตั้ง “คณะกรรมการประชาสังคม” เข้ามาเป็นกลไกเชื่อมโยง สำหรับประชาชนและชุมชนในการเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจและการบริหารจัดการท้องถิ่น โดยคณะกรรมการประชาสังคมจะมีกรรมการ 2 ลักษณะ คือ กรรมการประจำที่มีวาระการดำรงตำแหน่งแน่นอนไม่เกินหนึ่งในสาม โดยคัดเลือกมาจากผู้แทนองค์กรชุมชน ผู้แทนองค์กรอาชีพ ศาสนาและผู้แทนองค์กรประชาสังคมอื่นๆ และกรรมการเฉพาะกิจที่หมุนเวียนเข้ามาทำหน้าที่ในภารกิจแต่ละด้าน โดยผู้ที่มีส่วนได้เสียและผู้ที่ได้รับผลกระทบโดยตรงได้มีส่วนร่วมด้วย เช่น ในประเด็นที่เกี่ยวกับการจัดการน้ำ ก็อาจจะมีกลุ่มผู้ใช้น้ำต่างๆ เข้ามาร่วมเป็นกรรมการ เป็นต้น
ทั้งนี้ รูปแบบการจัดตั้งและการดำเนินงานของคณะกรรมการประชาสังคมอาจปรับให้สอดคล้องกับวัฒนธรรมอันหลากหลายของแต่ละชุมชนหรือกลุ่มชาติพันธุ์
คณะกรรมการประชาสังคมจะทำหน้าที่ในการถ่วงดุลการตัดสินใจขององค์กรปกครองท้องถิ่นทั้งในระดับจังหวัดและต่ำกว่าจังหวัด โดยมีอำนาจในการแสวงหาข้อมูล ข้อเท็จจริง ความเห็นและแนวทางเลือกต่างๆ ในการตัดสินใจ จากชุมชน จากประชาชน และจากผู้ที่เกี่ยวข้องหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง
การตัดสินใจที่สำคัญขององค์กรปกครองท้องถิ่น ทั้งในแง่ของการลงทุน (เช่น การจัดทำแผนงบประมาณประจำปี หรือการอนุมัติโครงการที่ใช้งบประมาณมากกว่าเกณฑ์ที่กำหนด) ในแง่ของผลกระทบที่จะเกิดขึ้นสภาพแวดล้อม สุขภาพ วัฒนธรรม และคุณภาพชีวิตของประชาชนในชุมชน (ซึ่งจำเป็นต้องมีการระบุกรอบของโครงการหรือของผลกระทบต่อไป) หรือการวางผังเมืองและเขตการใช้ประโยชน์ที่ดิน หรือการออกข้อบัญญัติท้องถิ่นที่อาจกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนในท้องถิ่น จะต้องผ่านการปรึกษาหารือและการให้ความเห็นของคณะกรรมการประชาสังคม ซึ่งคณะกรรมการประชาสังคมก็จะต้องจัดและเอื้อให้มีกระบวนการรับฟังความเห็น ปรึกษาหารือ และแสวงหาข้อเท็จจริงร่วมกัน โดยเฉพาะสำหรับสมาชิกในชุมชนและในท้องถิ่น
อย่างไรก็ดี คณะกรรมการประชาสังคมมิได้มีอำนาจโดยตรงในการยับยั้งการตัดสินใจ หรือการถอดถอนผู้บริหารและสภาท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้ง แต่คณะกรรมการประชาสังคมจะต้องมีกลไกที่สามารถนำการตัดสินใจนั้นคืนให้แก่ประชาชนในท้องถิ่นเป็นผู้ตัดสินใจโดยตรง ผ่านทางการลงประชามติ หรือการลงลายมือชื่อรับรองหรือยับยั้งการดำเนินการของท้องถิ่นตามจำนวนและวิธีการที่กำหนดไว้ในหลักเกณฑ์
ดังนั้น การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจจะยึดถือหลักการที่ว่า ผู้ที่มีอำนาจในการยับยั้งการตัดสินใจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งใช้อำนาจผ่านระบบประชาธิปไตยแบบตัวแทนที่ได้รับมาจากการเลือกตั้งของประชาชนก็คือ ประชาชนเอง โดยผ่านการใช้ประชาธิปไตยทางตรงของประชาชนเท่านั้น ส่วนคณะกรรมการประชาสังคมจะเป็นเพียงตัวเชื่อมโยงระหว่างการใช้ประชาธิปไตยทางตรงกับประชาธิปไตยแบบตัวแทนให้เกิดขึ้นผ่านการปรึกษาหารือ และการต่อรองระหว่างประชาชน ชุมชน และท้องถิ่น
การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจยังจำเป็นต้องเปิดช่องทางการคืนอำนาจกลับสู่ประชาชน โดยให้ประชาชนสามารถถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่นได้โดยผ่านกลไกประชาธิปไตยโดยตรง ซึ่งนับเป็นการถ่วงดุลและควบคุมองค์กรปกครองท้องถิ่น อีกทางหนึ่งด้วย
2.4 การเติบโตของชุมชนและภาคประชาสังคม
การก่อตัวและการเติบโตขององค์กรชุมชน/ภาคประชาสังคมควรเกิดขึ้นตามธรรมชาติ มิใช่การบังคับกะเกณฑ์ให้เกิดขึ้นจากกลไกรัฐ ดังนั้น ในการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจก็จำเป็นต้องยอมรับว่า การเกิดขึ้นและความเข้มแข็งของความเป็นชุมชนและความเป็นประชาสังคมอาจแตกต่างกันในแต่ละท้องถิ่น และสำหรับบางท้องถิ่นอาจต้องการเวลาระยะหนึ่ง จนกว่าที่ความเป็นชุมชนในท้องถิ่นนั้นจะเข้มแข็งอย่างที่หวังไว้
ในการสร้างความเข้มแข็งของชุมชนนั้น การสนับสนุนของรัฐ และองค์กรภายนอกอื่นๆ เพื่อให้เกิดการก่อตัวและความเข้มแข็งขององค์กรชุมชน และภาคประชาสังคมถือเป็นสิ่งที่มีประโยชน์ แต่การเสริมหนุนดังกล่าวต้องไม่ไปทำลายจุดแข็งและความเป็นอิสระของชุมชน/ประชาสังคม เช่น ต้องไม่ไปทำให้กระบวนการในชุมชนกลายเป็นระบบราชการ เป็นต้น
การส่งเสริมและสนับสนุนที่ดีที่สุดคือ การกระตุ้นและสนับสนุนให้เกิดการแลกเปลี่ยนเรียนรู้ของชุมชนในเครือข่าย และการเรียนรู้จากจากความผิดพลาดและความสำเร็จขององค์กรชุมชน และภาคประชาสังคมด้วยกัน
เพื่อให้องค์กรภาคประชาสังคมสามารถทำหน้าที่ถ่วงดุลกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้อย่างอิสระ รัฐบาลจึงจำเป็นต้องจัดตั้งกองทุนในระดับจังหวัดเพื่อการพัฒนาองค์กรภาคประชาสังคม โดยใช้กลไกเครือข่ายองค์กรภาคประชาสังคมเป็นผู้บริหารจัดการ
ขณะเดียวกัน ก็จำเป็นต้องส่งเสริมให้เกิดกลไกการเรียนรู้และต่อรองในการกำหนดแนวทางการพัฒนาประเทศและการพัฒนาท้องถิ่น ทั้งระหว่างส่วนกลาง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และชุมชน โดยไม่ใช่อำนาจที่กดทับลงจากส่วนกลาง หรือจากราชการส่วนท้องถิ่นเช่นที่ผ่านมา
สรุป
แนวทางปฏิรูปโครงสร้างอำนาจของคณะกรรมการปฏิรูปตามที่ลำดับมาในข้อเสนอข้างต้น มิได้เกิดจากจินตนาการทางอุดมคติ หรือผุดงอกมาจากความเชื่อทางการเมืองที่ตายตัว หากเป็นผลจากการครุ่นคิดพิจารณาสภาพที่เกิดขึ้นตามความเป็นจริง
เราคงต้องยอมรับว่าในเวลานี้โครงสร้างอำนาจแบบรวมศูนย์แทบจะแก้ไขปัญหาใหญ่ๆ ของประเทศไม่ได้อยู่แล้ว เพราะตลอดระยะเวลา120 ปีที่ผ่านมา สังคมไทยได้เปลี่ยนไปมากในทุกๆ ด้าน ประชาชนไทยในปัจจุบันมีความหลากหลายทั้งในด้านความคิดและประเภทของผลประโยชน์จนไม่อาจใช้อำนาจสั่งการจากข้างบนหรือใช้สูตรสำเร็จสูตรเดียวมาแก้ปัญหาทุกหนแห่ง
เพราะฉะนั้น หนทางที่ดีที่สุดคือการให้อำนาจประชาชนแก้ปัญหาของตัวเอง ด้วยการเปิดพื้นที่ทางการเมืองให้ผู้คนทุกหมู่เหล่าอย่างเสมอภาค และสร้างเงื่อนไขให้ประชาชนสามารถอาศัยประชาธิปไตยท้องถิ่นเป็นฐานรากในการสะสางความเดือดร้อนและปรับปรุงชีวิตของตน
การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจในทิศทางดังกล่าวมิใช่การรื้อถอนอำนาจรัฐ และการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นก็จะไม่มีผลต่อฐานะความเป็นรัฐเดี่ยวของประเทศไทย หากยังจะเสริมความเข้มแข็งให้กับรัฐไทย และเป็นการช่วยลดแรงกดดันที่มีต่อรัฐไปด้วยพร้อมๆกัน
นอกจากนี้ การกระจายอำนาจลงสู่ชุมชนท้องถิ่นก็ดี และการกระจายอำนาจจากรัฐสู่ภาคประชาสังคมโดยรวมก็ดี หากทำได้สำเร็จไม่เพียงจะลดความเหลือมล้ำในสังคม อันเป็นปัญหาเรื้อรังของประเทศ แต่ยังจะส่งผลอย่างสูงต่อความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในระดับชาติ ทั้งนี้เพราะมันจะทำให้อำนาจสั่งการและผลประโยชน์ที่ได้จากการกุมอำนาจในส่วนกลางมีปริมาณลดลง ผู้ชนะบนเวทีแข่งขันชิงอำนาจไม่จำเป็นต้องได้ทุกอย่างไปหมด และความขัดแย้งก็ไม่จำเป็นต้องมีลักษณะเอาเป็นเอาตาย
การปรับเปลี่ยนความสัมพันธ์ทางอำนาจในระดับมหภาคนั้น ย่อมส่งผลต่อพฤติกรรมทางการเมืองของผู้ที่เกี่ยวข้องอย่างเลี่ยงไม่พ้น เพราะฉะนั้นจึงอาจกล่าวได้ว่าการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจก็คือการปฏิรูปการเมืองอีกวิธีหนึ่ง
ยิ่งไปกว่านั้น เมื่อพิจารณาสภาพการณ์ของโลกในยุคปัจจุบัน การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจยังนับเป็นยุทธศาสตร์สำคัญที่จะทำให้ประเทศไทยมีความพร้อมมากขึ้นในการอยู่ร่วมกับกระแสโลกาภิวัตน์ ทั้งนี้เนื่องเพราะการปล่อยให้ประชาชนในท้องถิ่นที่อ่อนแอตกอยู่ภายใต้อำนาจของตลาดเสรี โดยไม่มีกลไกป้องกันตัวใดๆ ย่อมนำไปสู่หายนะของคนส่วนใหญ่อย่างเลี่ยงไม่พ้น ทั้งในรูปของการสูญเสียเครื่องมือทำกิน คุณภาพสิ่งแวดล้อม และทรัพยากรทุกประเภท
สภาพเช่นนี้เป็นภัยคุกคามความอยู่รอดของประเทศชาติโดยรวม ไม่ต่างอันใดกับภัยคุกคามของลัทธิล่าอาณานิคมเมื่อกว่าร้อยปีที่แล้ว เพียงแต่ว่าครั้งนั้นเราต้องเสริมความเข้มแข็งของประเทศด้วยการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ส่วนกลาง ส่วนครั้งนี้ความเข้มแข็งของประเทศจะเกิดขึ้นได้ก็ด้วยการกระจายอำนาจลงสู่ท้องถิ่นและประชาสังคมโดยรวม
ดังนั้น เราจะเห็นได้ว่าการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจไม่ใช่สิ่งใหม่สำหรับประเทศไทย และการปรับโครงสร้างอำนาจให้สอดคล้องกับยุคสมัยเป็นเหตุผลสำคัญอย่างหนึ่งที่ทำให้รัฐไทยอยู่รอดตลอดมา
[1] รายละเอียดดูในเอกสาร ภาคผนวก ข : ข้อเสนอการสร้างความเป็นธรรมในระบบงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำในสังคมของคณะกรรมการปฏิรูป
|
