จดหมายเปิดผนึก ฉบับที่ 2
วันที่ 12 มีนาคม พ.ศ. 2555
เรื่อง ขอให้ทบทวนประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงในเขตท้องที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้
เรียน ฯพณฯ นายกรัฐมนตรี
สาเนาถึง 1.ประธานสภาผู้แทนราษฎร
2.ประธานวุฒิสภา
3.เลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ
สิ่งที่ส่งมาด้วย 1. จดหมายเปิดผนึก ฉบับลงวันที่ 14 กันยายน 2554
2. หนังสือรอยแผลบนดวงจันทร์
3. หนังสือเปิดคำพิพากษา
ตามที่คณะรัฐมนตรีได้เคยมีมติขยายระยะเวลาการใช้บังคับประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้คือ จังหวัดปัตตานี ยะลา และนราธิวาส ต่อไปอีก 3 เดือน เป็นการขยายระยะเวลาครั้งที่ 26 ตั้งแต่วันที่ 20 ธันวาคม 2554 – 19 มีนาคม 2555 โดยให้เหตุผลว่าสถานการณ์ในเขตท้องที่ดังกล่าวยังมีความรุนแรงอยู่อย่างต่อเนื่อง ประชาชนและเจ้าหน้าที่ของรัฐยังตกเป็นเป้าหมายของการลอบสังหารและโจมตีของผู้ก่อความไม่สงบ โดยรัฐบาลได้ขยายการใช้บังคับประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงและข้อกำหนดต่างๆ ตามพระราชกำหนดการบริหารราชการฉุกเฉิน พ.ศ.2548 ในท้องที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้มาแล้ว 26 ครั้ง เป็นระยะเวลากว่า 7 ปี ภายใต้ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงด้งกล่าว สิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้ถูกจำกัดอย่างยิ่งและมีประชาชนจำนวนไม่น้อยได้ตกเป็นเหยื่อของการทรมาน การบังคับให้สูญหายและการสังหารโดยไม่ผ่านกระบวนการพิจารณาและพิพากษาของศาลโดยเจ้าหน้าที่รัฐหรือโดยการรู้เห็นเป็นใจของเจ้าหน้าที่ที่ใช้อำนาจตามพระราชกำหนดดังกล่าว แต่รัฐบาลก็ไม่สามารถอธิบายต่อประชาชนได้ว่าจะสามารถแก้ไขปัญหาความรุนแรงอย่างเป็นรูปธรรมได้อย่างไร และจะยกเลิกประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงได้เมื่อใด แต่กลับมีแนวโน้มที่จะขยายระยะเวลาบังคับใช้ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินต่อไปอีก 3 เดือน เป็นครั้งที่ 27
มูลนิธิผสานวัฒนธรรมและมูลนิธิศูนย์ทนายความมุสลิม จึงขอให้รัฐบาลพิจารณาทบทวนการขยายระยะเวลาการใช้บังคับประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงในเขตท้องที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ในครั้งต่อไป โดยขอให้พิจารณาถึงข้อมูลและข้อคิดเห็นดังต่อไปนี้
1. การประกาศใช้ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงในเขตท้องที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ เป็นเครื่องมือทางกฎหมายที่ใช้เพื่อการระงับเหตุความไม่สงบในพื้นที่ดังกล่าว แต่การบังคับใช้ พรก.ฉุกเฉินฯ นั้นก็เป็นการลดบทบาทของกระบวนการยุติธรรมตามปกติ ซึ่งเป็นกระบวนการที่คุ้มกันสิทธิและเสรีภาพของประชาชนโดยเฉพาะบทบาทของศาล ที่ทำหน้าที่ตรวจสอบถ่วงดุลฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ เช่น ในการจับและควบคุมตัวผู้ต้องสงสัยที่เกี่ยวข้องกับความไม่สงบ แม้ว่าเจ้าหน้าที่ฝ่ายความมั่นคงจะได้รับอนุญาตจากศาล แต่ตามข้อกำหนดตาม พรก.ฉุกเฉินฯ เจ้าหน้าที่สามารถจับและควบคุมตัวผู้ต้องสงสัยได้นานถึง 30 วันโดยไม่แจ้งข้อหา และในการขอขยายระยะเวลาการควบคุมตัวทุกระยะเวลา 7 วัน เจ้าหน้าที่ก็ไม่ต้องนำผู้ถูกควบคุมตัวมาศาล ในการซักถามผู้ถูกควบคุมตัวเจ้าหน้าที่ไม่อนุญาตให้ทนายความอยู่ร่วมฟังการซักถามด้วย ทั้งหน่วยงานที่ควบคุมตัวก็เป็นหน่วยงานความมั่นคงที่เป็นที่ทั้งจับกุม ควบคุมตัว และซักถามผู้ต้องสงสัย มิใช่กรมราชทัณฑ์ จึงเกิดปัญหาการซ้อมทรทานผู้ต้องสงสัยหรือการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายต่างๆ เพื่อให้รับสารภาพอยู่เนืองๆ แม้ว่ารัฐบาลไทยจะได้ลงนามในอนุสัญญาต่อต้านการทรมาน (UN Convention Against Torture) และกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง ซึ่งรัฐมีหน้าที่ไม่กระทำการทรมานเสียเอง และมีหน้าที่ในการปกป้องป้องคุ้มครองไม่ให้เกิดการทรมาน หรือทำให้บุคคลตกอยู่ในสถานการณ์ที่สุ่มเสี่ยงต่อการทรมาน แม้ว่าหน่วยงานความมั่นคง เช่น กอ.รมน. จะได้มีการแก้ไขระเบียบปฏิบัติเพื่อให้เป็นไปตาม พรก.ฉุกเฉิน มาตรา 11 เรื่องสถานที่ควบคุมตัวบุคคลตาม พรก.ฉุกเฉิน ซึ่งจะส่งผลดีต่อการตรวจสอบการควบคุมตัวบุคคลตามกฎหมายพิเศษฉบับนี้ แต่ข้อเท็จจริงปรากฎว่ายังมีผู้ถูกควบคุมตัวบางรายถูกซ้อมทรมานเพื่อให้รับสารภาพ มีการเสียชีวิตขณะที่มีการควบคุมตัวหรือมีการควบคุมตัวโดยมิได้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายฉบับนี้และไม่ได้เป็นไปตามหลักสิทธิมนุษยชนตามอนุสัญญาดังกล่าว ซึ่งได้มีคดีปรากฎออกตามข่าว เช่น กรณีของนายนิเซะ นิฮา และนายซุลกิพลี ซิกะ และกรณีการเสียชีวิตของนายสุไลมาน แนแซ เป็นต้น
มูลนิธิศูนย์ทนายความมุสลิมมีข้อมูลจากการรับเรื่องร้องเรียนของประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากการบังคับใช้กฎหมายพิเศษในรอบเดือนมกราคม-กุมภาพันธ์ 2555 พบว่ามีบุคคลถูกซ้อมทรมานระหว่างการควบคุมตัวอย่างน้อย 7 กรณี นอกจากนี้ พรก.ฉุกเฉินฯ ยังยกเว้นเขตอำนาจศาลปกครอง มิให้ประชาชนผู้เสียหายตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารโดยการฟ้องเพิกถอนคำสั่ง ประกาศ ระเบียบ ข้อกำหนด หรือการกระทำอันขัดต่อกฎหมายต่อศาลปกครองได้ แม้การกระทาดังกล่าวจะเป็นการกระทาทางปกครองโดยแท้และส่งผลต่อการละเมิดสิทธิมนุษยชนก็ตาม
2. การใช้อำนาจตาม พรก.ฉุกเฉินฯ จับกุมและควบคุมตัว นั้นได้มีข้อมูลจากสำนักงานอธิบดีผู้พิพากษาภาค 9 รายงานตัวเลขการพิจารณาคดีความมั่นคงในจังหวัดชายแดนภาคใต้ ปี 2554 ซึ่งได้มีการพิจารณาคดีและพิพากษาคดีความมั่นคงได้ทั้งหมด 214 คดี ศาลได้พิจารณาพิพากษายกฟ้องจานวน 168 คดี คิดเป็นร้อยละ 78.50 ศาลได้พิจารณาพิพากษาลงโทษ 40 คดี คิดเป็นร้อยละ 18.69 ซึ่งจากการทำหน้าที่ของนักกฎหมายและทนายความที่รับผิดชอบคดีความมั่นคงในพื้นที่ดังกล่าว พบว่าสาเหตุในการพิพากษายกฟ้องคดีจำนวนมาก เนื่องจากพยานหลักฐานที่ใช้ในการดำเนินคดีในชั้นพิจารณานั้นได้มาระหว่างการซักถามบุคคลตามพรก.ฉุกเฉินฯ ซึ่งเป็นเพียงคำซัดทอดหรือคำรับสารภาพในขณะที่บุคคลดังกล่าวยังไม่ได้มีสถานะเป็นผู้ต้องหาตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ไม่ใช่พยานหลักฐานที่ได้มาจากการสอบสวน และพยานหลักฐานดังกล่าวเป็นเพียงพยานบอกเล่าจึงทาให้ไม่มีน้ำหนักเพียงพอในการตัดสินลงโทษบุคคลใด อันเป็นการสะท้อนถึงขั้นตอนการบังคับใช้กฎหมายที่ไร้ประสิทธิภาพ และขัดเจตนารมณ์ของการบังคับใช้ พรก.ฉุกเฉินฯ เพื่อเปลี่ยนแปลงทัศนคติของบุคคลมากกว่าการรวบรวมพยานหลักฐานเพื่อใช้ดำเนินคดี
3. เนื่องจากกระบวนการจัดทำ พรก.ฉุกเฉินฯ เกิดจากการใช้อำนาจฝ่ายบริหารเพียงฝ่ายเดียว โดยไม่ผ่านกระบวนการนิติบัญญัติตามปกติ แม้หลังจากประกาศใช้จะได้ผ่านการอนุมัติจากรัฐสภาในภายหลัง แต่ก็มิได้มีกระบวนการศึกษาและอภิปรายเนื้อหาข้อกฎหมายอย่างถี่ถ้วน และโดยการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน ดังเช่นกระบวนการออกกฎหมายโดยฝ่ายนิติบัญญัติตามปกติ ซึ่งกฎหมายฉบับนี้ให้อำนาจในการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินและสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงในพื้นที่หนึ่งพื้นที่ใด รวมทั้งอำนาจในการประกาศขยายระยะเวลาประกาศฯ เป็นอำนาจของนายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี ซึ่งเป็นฝ่ายบริหารเท่านั้น
อย่างไรก็ตาม แม้ พรก.ฉุกเฉินฯ ไม่ได้กำหนดถึงการเข้ามาตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารในการขยายระยะเวลาประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน แต่เมื่อกฎหมายฉบับดังกล่าวเป็นการให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่มากกว่าสถานการณ์ปกติ การบังคับใช้จึงต้องใช้อย่างระมัดระวังและใช้เพียงระยะเวลาจำกัดเท่าที่จำเป็น และพอสมควรแก่เหตุเท่านั้น อีกทั้งควรมีการตรวจสอบถึงการบังคับใช้กฎหมายดังกล่าวว่าเป็นเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพทำให้บรรลุผลในการแก้ไขปัญหาได้หรือไม่ ดังนั้นองค์กรฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งเป็นตัวแทนของประชาชน ควรเข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบเหตุและความจำเป็นในการประกาศ การขอขยายระยะเวลาประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินและสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงของรัฐบาลในทุกๆครั้งที่มีการประกาศใช้หรือการขยายระยะเวลาการประกาศฯ โดยผ่านการอภิปรายกันอย่างเปิดเผยภายใต้ระบบรัฐสภา อันเป็นการตรวจสอบภายหลังจากการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินหรือสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงรวมทั้งเปิดโอกาสให้ภาคประชาชน และภาควิชาการต่างๆ ได้มีส่วนร่วมในการตรวจสอบด้วย
4. ในห้วงปี 2554 ต่อเนื่องมาจนถึงต้นปี 2555 ประเทศไทยได้มีพันธกรณีระหว่างประเทศกับองค์การสหประชาชาติที่สำคัญอย่างน้อย 2 พันธกรณี คือ พันธกรณีในการนำเสนอรายงานด้านสิทธิมนุษยชนภายใต้กลไก UPR ของคณะมนตรีด้านสิทธิมนุษยชน องค์การสหประชาชาติ ซึ่งได้มีรัฐสมาชิกในหลายประเทศที่ได้ทำข้อเสนอแนะต่อรัฐบาลไทยในการแก้ไขสถานการณ์ความไม่สงบและทบทวนให้มีการยกเลิกการบังคับใช้กฎหมายพิเศษ และพันธกรณีในการนำเสนอรายงานด้านสิทธิมนุษยชนสาหรับเด็กตามพิธีสารเลือกรับฯ เรื่องความเกี่ยวพันของเด็กในความแย้งกันด้วยอาวุธ ซึ่งคณะกรรมการพิจารณารายงานของรัฐบาลไทยได้แสดงความกังวลต่อสถานการณ์การบังคับใช้กฎหมายความมั่นคงที่รวมถึง พรก.ฉุกเฉินฯ ในการควบคุมเด็กได้นานถึง 30 วัน ซึ่งข้อเสนอแนะและข้อกังวลของคณะกรรมการในระดับสากลนี้สะท้อนถึงปัญหาของการบังคับใช้ พรก.ฉุกเฉินฯ ที่ตัวแทนในเวทีระดับสากลมิอาจยอมรับได้ ทางมูลนิธิฯ เสนอให้รัฐบาลไทยปฏิบัติตามอย่างจริงจังตามข้อเสนอแนะที่รัฐบาทไทยได้ยอมรับภายใต้กลไก UPR โดยเฉพาะข้อเสนอแนะที่ 100 “ดำเนินการทันทีเพื่อปรับปรุงสถานการณ์ในภาคใต้ของไทยเพื่อนำไปสู่การยกเลิกการใช้กฎหมายพิเศษด้านความมั่นคง” และข้อเสนอแนะของคณะกรรมการด้านสิทธิเด็กที่ “..ขอให้ไทยทบทวนกฎหมายที่เกี่ยวกับความมั่นคง และห้ามดำเนินการใดๆ ต่อเด็กอายุต่ำกว่า 18 ปี...” รวมถึงการแจ้งการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินในรัฐภาคีของกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมืองผ่านเลขาธิการองค์การสหประชาชาติได้รับทราบ ซึ่งนับแต่มีการประกาศใช้ พรก.ฉุกเฉินฯเมื่อปี 2548 รัฐบาลไทยยังไม่ได้ดาเนินการใดๆ เพื่อแจ้งเหตุแห่งการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ประเภทร้ายแรงต่อเลขาธิการองค์การสหประชาชาติได้รับทราบแต่อย่างใด
มูลนิธิผสานวัฒนธรรมและและมูลนิธิศูนย์ทนายความมุสลิม ขอสนับสนุนให้รัฐบาลได้ทบทวนข้อมูลสภาพปัญหาและประเด็นข้างต้นเพื่อเป็นแนวทางในการกำหนดกรอบนโยบายการพิจารณาการประกาศการขยายระยะเวลาการบังคับใช้ พรก.ฉุกเฉินฯ และขอให้รัฐบาลใช้ความพยายามในการสนับสนุนให้ทุกฝ่ายไม่ว่าภาครัฐหรือภาคประชาสังคมประสานงานร่วมกันเพื่อเปิดโอกาสให้ทุกภาคส่วนร่วมกันแสดงข้อมูล ความคิดเห็นเพื่อหาทางออกแบบบูรณาการร่วมกันอย่างจริงจังในการสร้างสันติภาพให้เกิดขึ้นจริง ก่อนที่ประเทศไทยจะก้าวเข้าสู่การเป็นประชาคมอาเซียน ที่มีความมุ่งหมายประการหนึ่งคือร่วมกันสร้างความมั่นคงในระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียน การมุ่งหมายให้ประเทศไทยหนึ่งในประเทศสมาชิกอาเซียนมีแก้ไขความขัดแย้งในจังหวัดชายแดนใต้ไปในทิศทางที่เป็นไปตามหลักนิติธรรมและหลักสันติวิธี โดยยกเลิกการประกาศภาวะฉุกเฉินโดยทันทีย่อมจะส่งเสริมให้เกิดความมั่นใจในประชาคมอาเซียนที่ยั่งยืนและมีเสถียรภาพพร้อมที่จะมีการพัฒนากรอบความร่วมมือเพื่อรับมือกับภัยคุกคามความมั่นคงทั้งของรัฐและความมั่นคงของประชาชนในประเทศสมาชิกอาเซียนร่วมกันต่อไป
จึงเรียนมาเพื่อโปรดพิจารณา
ขอแสดงความนับถือ
(นางสาวพรเพ็ญ คงขจรเกียรติ)
ผู้อานวยการมูลนิธิผสานวัฒนธรรม
(นายกิจจา อาลีอิสเฮาะ)
เลขานุการมูลนิธิศูนย์ทนายความมุสลิม
