เผยแพร่วันที่ 10 กันยายน 2555
มูลนิธิผสานวัฒนธรรมและมูลนิธิศูนย์ทนายความมุสลิม
จดหมายเปิดผนึก ฉบับที่ 4
วันที่ 10 กันยายน พ.ศ. 2555
เรื่อง พิจารณาทบทวนการขยายระยะเวลาประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้
เรียน นายกรัฐมนตรี
สำเนาถึง 1. ประธานสภาผู้แทนราษฎร
2. ประธานวุฒิสภา
3. เลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ
ตามที่นายกรัฐมนตรีได้มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรง ในท้องที่จังหวัดนราธิวาส จังหวัดยะลา และจังหวัดปัตตานี นับแต่วันที่ 20 กรกฎาคม 2548 และมีการประกาศขยายระยะเวลาประกาศฯในพื้นที่ดังกล่าว ยกเว้นอำเภอแม่ลาน จังหวัดปัตตานี ที่ประกาศยกเลิกในปี พ.ศ. 2554 จนถึงปัจจุบันต่อเนื่องกันเป็นจำนวน 30 ครั้ง โดยประกาศฯครั้งล่าสุด เมื่อวันที่ 19 มิถุนายน 2555 เพื่อความจำเป็นต้องใช้มาตรการในการป้องกันและแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยและดูแลความปลอดภัยของประชาชนต่อไป ซึ่งประกาศดังกล่าวจะครบกำหนดในวันที่ 20 กันยายน 2555 นี้
มูลนิธิผสานวัฒนธรรม และมูลนิธิศูนย์ทนายความมุสลิม ในฐานะองค์กรพัฒนาเอกชนที่ได้ดำเนินโครงการส่งเสริมการเข้าถึงความยุติธรรมของประชาชนในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้อย่างต่อเนื่องมากว่า 5 ปี โดยให้ความช่วยเหลือทางด้านกฎหมายแก่ประชาชนผู้ได้รับผลกระทบจากการบังคับใช้กฎหมายพิเศษด้านความมั่นคงในพื้นที่ อันได้แก่ พระราชบัญญัติกฎอัยการศึก พ.ศ. 2457 และพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 เป็นต้น ซึ่งได้พบปัญหาที่เกิดจากการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้หลายประการ และมีความเห็นว่ารัฐบาลควรมีการพิจารณาทบทวนนโยบายการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้อย่างจริงจัง เพื่อนำไปสู่การแก้ไขปัญหาความไม่สงบได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล อันสอดคล้องกับข้อเสนอของคณะกรรมการอิสระว่าด้วยการส่งเสริมหลักนิติธรรมแห่งชาติ (คอ.นธ.) เกี่ยวกับยุทธศาสตร์ในการแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ โดยยุทธศาสตร์ด้านการบังคับใช้กฎหมายและกระบวนการยุติธรรม ได้เสนอให้มีการพิจารณายกเลิกกฎหมายความมั่นคง เช่น ยกเลิกการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ และใช้มาตรการอื่นที่มีประสิทธิภาพแทน และเมื่อเดือนกุมภาพันธ์ 2555 คณะกรรมการด้านสิทธิเด็ก แห่งองค์การสหประชาชาติ ได้มีข้อแนะนำถึงประเทศไทยเรื่องการบังคับใช้กฎหมายพิเศษด้านความมั่นคงในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้กับเด็กและเยาวชน ว่าไม่ควรใช้กฎหมายพิเศษด้านความมั่นคงกับเด็กหรือเยาวชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการจับกุมและควบคุมตัว และเห็นว่าควรใช้กระบวนการยุติธรรมสำหรับเด็กทุกสถานการณ์
อีกทั้งล่าสุดเมื่อวันที่ 31 สิงหาคม พ.ศ. 2555ในรายงานข้อสังเกตเชิงสรุปของคณะกรรมการว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติทางเชื้อชาติในทุกรูปแบบของการประชุมทบทวนรายงานของประเทศสมาชิกครั้งที่ 81 ระหว่างวันที่ 6-31 สิงหาคม พ.ศ. 2555 ที่กรุงเจนีวา รายงานข้อสังเกตุเชิงสรุปต่อประเทศไทยระบุว่า “แม้ว่ารัฐภาคีจะนำมาตรการต่าง ๆ มาใช้ อย่างเช่น การเผยแพร่คู่มือสิทธิมนุษยชนและการยกเลิกประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินในบางพื้นที่ คณะกรรมการยังกังวลอย่างยิ่งต่อการเลือกปฏิบัติอันเป็นผลมาจากการบังคับใช้กฎหมายพิเศษในพื้นที่จังหวัดชายแดนใต้ รวมทั้งรายงานว่ามีการตรวจลักษณะทางชาติพันธุ์และจับกุมบุคคลโดยอาศัยการคัดกรองจากลักษณะทางชาติพันธุ์ (racial profiling) รวมทั้งรายงานว่ามีการซ้อมทรมานและการบังคับบุคคลให้สูญหาย ซึ่งเกิดขึ้นกับคนไทยเชื้อสายมลายู คณะกรรมการกังวลต่อไปถึงความเสี่ยงของการละเมิดสิทธิมนุษยชนร้ายแรงอันเป็นผลมาจากการบังคับใช้กฎหมายเหล่านี้ รวมทั้งการขาดกลไกกำกับดูแลในการปฏิบัติ นอกจากการเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากความรุนแรงในการปราบปรามการก่อความไม่สงบแล้ว” คณะกรรมการฯจึงได้เรียกร้องให้รัฐ (ก) ประเมินความจำเป็นของกฎหมายพิเศษและกำหนดให้มีกลไกอิสระที่กำกับดูแลการบังคับใช้กฎหมายอย่างต่อเนื่อง (ข) ทบทวนกฎหมายพิเศษโดยมีเจตจำนงเพื่อให้สอดคล้องกับมาตรฐานสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ โดยเฉพาะกฎบัตรที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันการซ้อมทรมาน และ (ค) ให้สอบสวนข้อกล่าวหาว่ามีการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างเต็มที่ และให้นำตัวผู้กระทำความผิดมาลงโทษ ด้วย
แม้ว่าการเยียวยาจะเป็นการชดเชยความเสียหายอันเกิดขึ้นจากการบังคับใช้กฎหมายพิเศษนับแต่ปี พ.ศ.2547 อาจเป็นแนวทางที่เพิ่มความเชื่อมั่นต่อความจริงจังของรัฐบาลในการแก้ไขปัญหาได้ระดับหนึ่งและขอชื่นชมการลงพื้นที่จังหวัดนราธิวาสเพื่อรับฟังความเห็นจากหน่วยปฏิบัติในพื้นที่ของท่านนายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 5 กันยายนที่ผ่านมา อันจะมีข้อมูลในการพิจารณาการประกาศขยายระยะเวลาการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินร้ายแรงในเดือนกันยายนนี้ต่อไปอีก 3 เดือน
ทั้งนี้ มูลนิธิผสานวัฒนธรรม และมูลนิธิศูนย์ทนายความมุสลิม เห็นว่า รัฐบาลควรยกเลิกการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงในท้องที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ทั้งหมดหรือบางอำเภอที่มีสถิติเหตุการณ์ความไม่สงบลดลง ดังเหตุผลต่อไปนี้
1. การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงต้องเป็นไปตามเจตนารมณ์โดยเคร่งครัด กล่าวคือต้องประกาศเพื่อแก้ไขปัญหาให้ยุติลงได้อย่างมีประสิทธิภาพและทันท่วงที และให้มีผลบังคับใช้เป็นการชั่วคราว แม้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจประกาศขยายระยะเวลาการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงได้คราวละ 3 เดือน โดยกฎหมายไม่ได้บัญญัติจำกัดระยะเวลาไว้ แต่การประกาศฯ ก็ต้องเป็นไปเท่าที่จำเป็นเท่านั้น มิเช่นนั้น อาจมีการใช้กฎหมายฉุกเฉินอย่างเป็นการถาวร เนื่องจากกฎหมายดังกล่าวมีบทบัญญัติหลายประการที่กระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนมากกว่าปกติ การประกาศขยายระยะเวลาประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นจำนวนต่อเนื่องกันถึง 30 ครั้ง จึงต้องมีการทบทวนว่าประกาศดังกล่าวมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลหรือไม่ เพียงใด ยังคงมีความจำเป็นต้องประกาศฯหรือไม่ โดยเฉพาะในบางพื้นที่ที่มีสถิติการก่อเหตุการณ์ความไม่สงบลดลง ทั้งนี้ ต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการทบทวน ประเมินความจำเป็น และตรวจสอบผลการดำเนินการหรือความคืบหน้าตามที่ได้มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงดังกล่าวด้วย
2. การประกาศขยายระยะเวลาการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงต้องเป็นไปตามหลักพอสมควรแก่เหตุ กล่าวคือ เป็นมาตรการที่สามารถใช้แก้ไขปัญหาให้ยุติลงได้อย่างมีประสิทธิภาพและทันท่วงที แต่ในการดำเนินมาตรการตามกฎหมายนี้ ปรากฏว่าใช้ในจับกุมและควบคุมตัวผู้ต้องสงสัยภายหลังจากเกิดเหตุการณ์ความไม่สงบแล้ว และทำการควบคุมตัวบุคคลเพื่อซักถามนานถึง 30 วัน และใช้บันทึกซักถามในการดำเนินคดีความมั่นคงกับผู้ต้องสงสัย โดยปรากฏว่า มีคดีที่ศาลชั้นต้นมีคำพิพากษายกฟ้องเป็นจำนวนมาก เนื่องจากมีพยานหลักฐานเป็นเพียงผลการซักถามและคำซัดทอดเท่านั้นซึ่งศาลไม่อาจนำมาเป็นหลักฐานในการพิจารณาได้ แสดงให้เห็นว่ามาตรการการควบคุมตัวบุคคลตามพระราชกำหนดฯ ไม่สามารถนำตัวผู้กระทำความผิดมาลงโทษและไม่สามารถป้องกันไม่ให้มีการก่อความไม่สงบในพื้นที่ได้ กลับกันทำให้มีผู้ถูกบริสุทธิ์ต้องถูกควบคุมตัวเป็นจำนวนมาก อีกทั้งยังมีการละเมิดสิทธิเสรีภาพของผู้ถูกควบคุมตัวในระหว่างการดำเนินการตามพระราชกำหนดฯ ด้วย เช่น การซ้อมทรมาน การบังคับให้บุคคลหายสาบสูญ เป็นต้น
นอกจากนี้ รัฐบาลได้มีการประกาศใช้กฎหมายพิเศษด้านความมั่นคงในพื้นที่สามจังหวัดซ้ำซ้อนกันหลายฉบับ กล่าวคือ การประกาศใช้พระราชกำหนดนี้ในขณะที่บังคับใช้พระราชบัญญัติกฎอัยการศึก พ.ศ. 2457 มีการประกาศใช้พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 และมีการบังคับใช้ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไป ทำให้มีบุคคลอาจถูกควบคุมตัวด้วยเหตุเดียวกันตามสามฉบับดังกล่าว รวมเป็นเวลานานถึง 87 วัน ก่อนถูกฟ้องร้องดำเนินคดี การควบคุมตัวดังกล่าวเป็นระยะเวลายาวนานเกินความจำเป็น และกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพต่อร่างกายของบุคคลเกินสมควร ซึ่งหากเปรียบกับการดำเนินคดีอาญาตามประมวลกฎหมายอาญาตามปกติ ซึ่งให้อำนาจเจ้าหน้าที่ดำเนินการนำตัวผู้กระทำความผิดมาลงโทษได้อยู่แล้ว และมีหลักประกันที่ไม่ให้กระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของบุคคลผู้บริสุทธิ์มากกว่า ในการจับกุมและควบคุมตัวบุคคลได้โดยต้องมีการนำพยานหลักฐานที่น่าเชื่อว่าบุคคลนั้นได้กระทำความผิดจริงมาขอออกหมายจับหมายค้นจากศาล เพื่อให้ศาลได้ตรวจสอบและมีดุลพินิจในการทำคำสั่ง ซึ่งอยู่บนพื้นที่ฐานของข้อเท็จจริง นอกจากจะเป็นการดำเนินการอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลที่จะนำตัวผู้กระทำความผิดที่แท้จริงมาดำเนินคดีแล้ว ยังเป็นการประกันว่าผู้บุคคลบริสุทธิ์จะถูกจับกุมและควบคุมตัวโดยไม่ได้กระทำความผิดไม่ได้ ดังนั้น การใช้มาตรการการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงที่ผ่านมานั้นส่งผลกระทบหรือส่งผลร้ายกับประชาชนหรือประชาชนต้องสูญเสียประโยชน์มากกว่าประโยชน์ที่สาธารณะจะได้รับ
3. บทบัญญัติของพระราชกำหนดฯ ในการให้อำนาจนายกรัฐมนตรีประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรง เป็นการยกเว้นหลักการอันเป็นพื้นฐานสำคัญของประเทศที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยและหลักนิติรัฐ คือ หลักการแบ่งแยกอำนาจและหลักประกันในการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน
หลักการแบ่งแยกอำนาจ เป็นพื้นฐานที่สำคัญของหลักนิติรัฐ ระบอบการปกครองในระบอบประชาธิปไตยย่อมต้องมีการแบ่งแยกอำนาจระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติ ฝายบริหาร และฝ่ายตุลาการ เพื่อให้มีการตรวจสอบถ่วงดุลซึ่งกันและกัน (Check and Balance) เพื่อให้สิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้รับการคุ้มครอง โดยต้องไม่มีอำนาจใดอำนาจหนึ่งเหนืออำนาจอื่นอย่างเด็ดขาด และเพื่อป้องกันการใช้อำนาจตามอำเภอใจ การที่พระราชกำหนดฯ ให้นายกรัฐมนตรีซึ่งเป็นฝ่ายบริหารมีอำนาจสูงสุดในการประกาศและบังคับตามกฎหมายนี้ และขยายระยะเวลาประกาศได้อย่างไม่สิ้นสุด โดยขาดการตรวจสอบจากฝ่ายการเมืองคือรัฐสภา และฝ่ายตุลาการคือศาล จึงขัดกับหลักการแบ่งแยกอำนาจ การประกาศใช้พระราชกำหนดฯ ซึ่งให้อำนาจในการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนมากกว่าปกติ จนอาจกระทบกระเทือนต่อสาระสำคัญแห่งสิทธิได้นั้น เช่น การจำกัดเสรีภาพในการเดินทาง เสรีภาพในการชุมนุม เสรีภาพในการแสดงความเห็น สิทธิและเสรีภาพในชีวิตและร่างกาย เป็นต้น จึงต้องเป็นไปโดยเคร่งครัดและเท่าที่จำเป็นเพื่อให้บรรลุเจตนารมณ์ของกฎหมายนี้เท่านั้น
มูลนิธิผสานวัฒนธรรมและมูลนิธิศูนย์ทนายความมุสลิม จึงเรียนมาเพื่อพิจารณาทบทวนการประกาศขยายระยะเวลาประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ เพื่อประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการดำเนินการแก้ไขปัญหาความไม่สงบในพื้นที่ อันจะนำไปสู่การคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนและเป็นส่วนหนึ่งของการสร้างสันติภาพอย่างยั่งยืนต่อไป
จึงเรียนมาเพื่อโปรดพิจารณา
นางสาวพรเพ็ญ คงขจรเกียรติ
ผู้อำนวยการมูลนิธิผสานวัฒนธรรม
นายสิทธิพงษ์ จันทรวิโรจน์
ประธานมูลนิธิศูนย์ทนายความมุสลิม
