โคทม อารียา
เราจะอยู่กันอย่างไรในจังหวัดชายแดนภาคใต้ (จชต.) และคนใน จชต.จะอยู่ร่วมกันกับคนในภาคอื่น ๆ ของสังคมไทยอย่างไร แล้วถ้าจะให้อยู่กันได้ เราจะต้องทำอะไรบ้าง นี่คือตัวอย่างของโจทย์คำถามที่ถูกยกขึ้นมาถกแถลงในการประชุมเรื่อง นโยบายการบริหารและการพัฒนา จชต. พ.ศ. 2558-2560 ซึ่งจัดโดยสำนักงานสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) เมื่อวันที่ 2 มิถุนายนที่ผ่านมา
ในบทความตอนที่ 1 และตอนที่ 2 ผมได้ตอบคำถามข้างต้นอย่างสั้นๆ ว่า เราต้องเคารพเอกลักษณ์ทางการเมืองของ จชต. โดยทำการปฏิรูประบบการเมืองของ จชต. ให้เข้ากันได้กับเอกลักษณ์ทางการเมืองทั้งของ จชต. และของสังคมไทยโดยรวม จากนั้นได้ตอบตำถามเจาะจงของสำนักงาน สมช. สี่ข้อคือ (1) สถานการณ์ที่ผ่านมาเป็นอย่างไร (2) อะไรคือรากเหง้าของปัญหา โดยใช้แนววิเคราะห์ ที่ตั้งชื่อเอาเองว่า PRIC ซึ่งคำคำนี้ย่อมาจาก Power, Right, Interest, Culture แปลว่า อำนาจ สิทธิ ผลประโยชน์ และวัฒนธรรม (3) นโยบายการบริหารและพัฒนา จชต. พ.ศ. 2555-2557 แก้ปัญหาได้หรือไม่ (4) ปัญหาและอุปสรรคที่สำคัญในการแก้ไขปัญหาคืออะไร ในบทความนี้ จะขอตอบคำถามข้อสุดท้าย ซึ่งได้แก่
(5) ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายที่สำคัญคืออะไร
อันที่จริงในช่วงสิบปีที่ผ่านมา มีผู้ศึกษาและเสนอแนะนโยบาย จชต. นับร้อยข้อเสนอ อันที่จริงนโยบายการบริหารและการพัฒนา จชต. 2555-57 ก็ดีอยู่แล้ว ขอเพียงอย่าถอยหลังกลับมาคิดในเชิงอำนาจนิยมรวมศูนย์ก็พอ อย่างไรก็ดีจะขอตอบโจทย์คำถามซึ่งสำนักงาน สมช. ตั้งไว้โดยสังเขป โดยตั้งเป็นข้อสังเกตทั่วไปสองข้อ ต่อจากนั้น จะขอเสนอตัวอย่างของนโยบาย ที่สอดคล้องกับแนววิเคราะห์ PRIC ดังกล่าวข้างต้น
ข้อสังเกตข้อแรกคือ เวลาพูดถึงนโยบาย ฝ่ายความมั่นคงมักพูดถึงผลประโยชน์ของชาติ แต่พลเอก
ไวพจน์ ศรีนวล ผู้เชี่ยวชาญด้านนโยบายความมั่นคงเสนอว่า ควรพูดถึงเรื่องคุณค่าของชาติ (national values) มากกว่า เพราะผลประโยชน์อ้างไปอ้างมาว่าเป็นของชาติ แต่มักกลายเป็นของผู้อ้างอยู่บ่อยครั้ง เช่นอาจถือว่าผลประโยชน์ของชาติกับผลประโยชน์ของกองทัพนั้นสอดคล้องกัน ในเรื่องคุณค่านั้น คณะราษฎรในปี 2475 ได้เสนอหลักไว้ 6 ประการ คือ เอกราช ความปลอดภัย ความสมบูรณ์พูนสุข ความเสมอเหมือนกัน เสรีภาพที่ไม่ขัดกับหลักที่กล่าวมาแล้ว และการศึกษาถ้วนหน้า
ซึ่งแม้จะยังไม่ใช่คุณค่าแห่งชาติเสียทีเดียว แต่อาจถือเป็นจุดเริ่มต้นของการร่วมกันคิดต่อไป ขอยกตัวอย่างกรณีอินโดนีเซียซึ่งได้บัญญัติคุณค่าในชื่อว่าปัญจศีลาไว้ในรัฐธรรมนูญดังนี้ ความเชื่อในพระเจ้าองค์เดียว มนุษยชาติที่เที่ยงธรรม เอกภาพของชาวอินโดนีเซีย ประชาธิปไตยที่ใช้ปัญญา และความยุติธรรมทางสังคม ส่วนประเทศสิงค์โปร์ได้กล่าวถึงคุณค่าห้าประการดังนี้คือ ชาติก่อนชุมชนและสังคมก่อนตัวเรา ครอบครัว การเคารพปัจเจกบุคคล การแสวงความเห็นพ้อง และการประสานกลมกลืนทางเชื้อชาติและศาสนา หากเราตกลงกันได้ในเรื่องคุณค่าที่อยู่ลึกกว่าเรื่องผลประโยชน์ ก็จะใช้เป็นเกณฑ์วัดหรือเป็นพื้นที่การถกแถลงกัน ว่านโยบายใดสอดคล้องหรือไม่กับคุณค่าแห่งชาติที่ได้ตกลงกันไว้
ข้อสังเกตข้อที่สองคือว่า เวลาอภิปรายกันเรื่องนโยบาย มักมีผู้เสนอว่านโยบายควรเน้นความเป็นเอกภาพและการบูรณาการนโยบายของหน่วยงานต่าง ๆ แม้เรื่องเอกภาพจะสำคัญแต่มีข้อพึงระวัง เช่นถ้านโยบายมีสองด้านคือด้านความมั่นคงและด้านการพัฒนา ผู้เสนออาจคิดว่า ถ้าให้การพัฒนามาขึ้นอยู่กับความมั่นคงก็จะเกิดเอกภาพ แต่บางคนก็อาจคิดกลับกันได้ว่า ถ้าให้การพัฒนานำและความมั่นคงปรับบทบาทให้สอดคล้อง ก็จะเกิดทั้งการพัฒนาและความมั่นคงในที่สุด ส่วนการบูรณาการก็เช่นกัน ถ้ามีหลายงานและหลายกรมกอง แต่ละงานก็มีวัตถุประสงค์เฉพาะ แต่ละกรมก็คล้อยตามเจ้ากรมผู้ให้ความดีความชอบ แล้วจะบูรณาการกันอย่างไร จึงฝากเป็นข้อสังเกตว่า หากจะเขียนคำไพเราะไว้ในนโยบาย เช่นคำว่าเอกภาพหรือบูรณาการ ก็พึงมีการขยายความที่ดี เพื่อจะได้เป็นแนวทางที่ชัดพอแก่การนำไปปฏิบัติ
ในส่วนของข้อเสนอแนะนโยบายข้อแรกที่เกี่ยวกับอำนาจ (P1) และความสัมพันธ์เชิงอำนาจ สิ่งที่สำคัญที่สุดคือการใช้อำนาจเพื่อให้เกิดความปลอดภัยในชีวิต อย่างไรก็ดี คงเป็นไปไม่ได้ที่จะให้ฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดหยุดยิงเพียงฝ่ายเดียว หรือให้ฝ่ายขบวนการที่จับอาวุธขึ้นต่อสู้กับรัฐยอมแพ้หรือเปลี่ยนมาต่อสู้อย่างสันติวิธี อย่างน้อยในอนาคตอันใกล้นี้ นโยบายในสามปีข้างหน้าควรมุ่งที่จะจำกัดขอบเขตการใช้ความรุนแรง เช่น ตกลงกันที่จะไม่ใช้ความรุนแรงกับกลุ่มเป้าหมายที่ไม่มีอาวุธ (soft target) ได้แก่ เด็ก สตรี คนชรา คนป่วย คนพิการ ผู้นำศาสนา ฯลฯ ขณะเดียวกัน มีพื้นที่ที่กลุ่มเป้าหมายนี้มักใช้เป็นประจำ ได้แก่โรงเรียน ตลาด โรงพยาบาล ศาสนสถาน ฯลฯ ก็ควรตกลงที่จะไม่ใช้ความรุนแรงในพื้นที่ดังกล่าวด้วย นอกจากนี้ บางช่วงเวลาสำคัญทางศาสนา ได้แก่ช่วงเดือนรอมฎอน เข้าพรรษา มหาพรต ฯลฯ ก็ควรพยายามลดความรุนแรงในช่วงเวลาดังกล่าวเช่นกัน
ข้อเสนอแนะนโยบายที่เกี่ยวกับอำนาจข้อที่สอง (P2) เป็นประเด็นที่ว่าใครคือผู้ใช้อำนาจ เป็นธรรมดาที่ผู้คนอยากเลือกผู้ปกครองหรือมีผู้ปกครองที่เป็นพวกเดียวกับตน หรือมีชาติพันธุ์เดียวกับตน เรื่องนี้สอดคล้องกับหลักการที่องค์การสหประชาชาติรับรองคือ หลักการกำหนดใจตนเอง (self-determination) ขณะเดียวกันก็เข้าใจได้ว่า ฝ่ายรัฐจะระแวงคำคำนี้ เพราะสามารถนำไปใช้กำหนดความเป็นรัฐใหม่สำหรับกลุ่มชาติพันธุ์ได้ แต่อันที่จริง สำหรับสหประชาชาติซึ่งเป็นองค์กรที่มีรัฐเป็นสมาชิก การกำหนดใจตนเองมีขอบเขตว่ามิใช่การสร้างรัฐใหม่โดยรัฐเดิมที่จะถูกแบ่งไม่เห็นด้วย ในความหมายของการไม่แบ่งรัฐนี้ รัฐธรรมนูญได้บัญญัติไว้ชัดเจนแล้ว การกำหนดใจตนเองจึงมีขอบเขตความหมายว่าเป็นการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของคนในท้องถิ่น (autonomy) ซึ่งบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญเช่นกัน จึงขอเสนอให้มีการปฏิรูปการปกครองตนเองในรูปแบบองค์กรปกครองท้องถิ่นที่มีลักษณะเฉพาะ โดยถือเป็นเป้าหมายในการพัฒนาการใช้อำนาจใน จชต. ร่วมกันต่อไป
ข้อเสนอแนะนโยบายที่เกี่ยวกับอำนาจข้อที่สาม (P3) เป็นเรื่องวิธีการที่จะทำให้นโยบายสองข้อข้างต้นเป็นจริง นโยบายข้อนี้คือการดำรงการพูดคุยสันติภาพอย่างเป็นระบบ รวมทั้งยกระดับขึ้นเป็นการเจรจา โดยมีคณะบุคคลที่หลากหลายเข้าร่วม รวมถึงตัวแทนองค์กรทั้งในและต่างประเทศที่จะให้คำปรึกษาแนะนำอันเป็นประโยชน์ และการมีช่องทางที่หลากหลายทั้งที่เป็นทางการ กึ่งทางการ และไม่เป็นทางการ
ข้อเสนอนโยบายที่เกี่ยวกับสิทธิเพียงข้อเดียว (R1) เพราะมีการพูดกันในเรื่องนี้มากแล้ว สรุปนโยบายข้อนี้ว่า ‘แม้หวังสันติที่ยืนยง จงธำรงความยุติธรรม’ รัฐและขบวนการควรเคารพสิทธิมนุษยชน แม้ในสงครามก็มีกฎแห่งสงคราม มีข้อห้ามที่ถือเป็นอาชญากรรมสงครามตามกฎหมายระหว่างประเทศ การกระทำทั้งของรัฐและขบวนการต่างก็อ้างว่าทำเพื่อคนในพื้นที่ แต่ถ้าละเมิดสิทธิขั้นพื้นฐานของเขา ทำร้ายเขา เลือกปฏิบัติต่อเขาในกระบวนการยุติธรรม ฯลฯ แล้วจะเสนอตัวเป็นผู้มีอำนาจการปกครองที่น่าเชื่อถือและยอมรับได้อย่างไร
ในด้านผลประโยชน์ ขอเสนอนโยบายเพียงข้อเดียว (I1) เช่นกัน นโยบายในด้านนี้ไม่ใช่การบรรเทาความเดือดร้อนทางเศรษฐกิจและสังคมเป็นเรื่อง ๆ ไป แม้การบรรเทาดังกล่าวมีความจำเป็นเฉพาะหน้า แต่ก็ต้องทำมากกว่านั้น คือดำเนินการในระดับโครงสร้างที่เป็นการพัฒนาระยะยาวด้วย โครงสร้างทางเศรษฐกิจที่สำคัญคือโครงสร้างพื้นฐานต่าง ๆ รวมทั้งระบบโลจิสติกส์ และการมีงานทำ ระบบที่เกี่ยวเนื่องคือการเข้าถึงและการใช้ทรัพยากรธรรมชาติ ไม่ว่าจะเป็นที่ดินทำกิน น้ำเพื่อการเกษตรและการบริโภค และการคุ้มครองอาชีพการประมง เป็นต้น ส่วนโครงสร้างทางสังคมที่สำคัญคือระบบการศึกษา ซึ่งที่ผ่านมามีผลสัมฤทธิ์ต่ำดังเป็นที่ทราบกันดี แต่ก็มักอ้างสถานการณ์ความไม่สงบเพื่อจะได้ไม่ทำอะไรอย่างจริงจังนัก
เรื่องที่สำคัญมากและก็ยากมากเห็นจะได้แก่มิติทางวัฒนธรรม ข้อเสนอนโยบายข้อแรก (C1) คือนโยบายพหุวัฒนธรรม และควรเป็นนโยบายสำหรับทั้งประเทศ ไม่เฉพาะใน จชต. ที่ผ่านมารัฐประสบความสำเร็จมากในการใช้นโยบายบังคับกลมกลืน (forced assimilation) กับหลายชาติพันธุ์ที่อาศัยอยู่ในประเทศนี้ จนคนส่วนใหญ่คิดว่าทุกคนในประเทศน่าจะชื่นชมกับนโยบายดังกล่าว ดังนั้น การใช้นโนบายพหุวัฒนธรรมจีงหมายถึงการตระหนักรู้และยอมรับความแตกต่าง ตลอดจนการเปลี่ยนทัศนคติของคนส่วนใหญ่ให้ชื่นชมความหลากหลายมากกว่าจะต้องให้เหมือนกัน เมื่อใช้กับ จชต. นโยบายนี้หมายรวมถึงนโยบายด้านภาษา โดยเฉพาะการเรียนการสอนและการใช้ภาษามลายูถิ่นทั้งที่เป็นภาษาพูดและภาษาเขียนมาตรฐาน และการเรียนการสอนภาษามลายูตามมาตรฐานมาเลเซีย เป็นต้น เรื่องที่สำคัญอีกเรื่องหนึ่งคือนโยบายประวัติศาสตร์ที่เปิดกว้าง ยอมรับ และสนับสนุนการศึกษาประวัติศาสตร์ท้องถิ่นที่แตกต่างจากประวัติศาสตร์ชาติได้ โดยไม่จำเป็นต้อง ‘บูรณาการ’ ให้เป็นเนื้อเดียวกัน
นโยบายทางวัฒนธรรมข้อที่สอง (C2) ที่ขอเสนอคือนโยบายการเยียวยา ในทุกสังคมที่มีการต่อสู้ มีความรุนแรง มีผู้ตกเป็นเหยื่อ หนทางสู่การคืนดีระหว่างผู้ใช้ความรุนแรงและผู้ถูกกระทำคือการเยียวยาสังคม จริงอยู่ การเยียวยาบุคคลผู้ตกเป็นเหยื่อในทางตรง ไม่ว่าจะเป็นการให้เงินชดเชยหรือการทดแทนทางวัตถุและจิตใจอื่น ๆ รวมถึงด้านจิตวิทยา ย่อมมีความจำเป็น แต่ไม่เพียงพอ จะต้องมีการเยียวยาสังคมด้วย อะไรที่เป็นประวัติศาสตร์บาดแผล ทั้งผู้กระทำและถูกกระทำก็ควรให้การยอมรับ โดยในระดับสังคมบทบาทของทั้งสองอาจสลับเปลี่ยนกันได้เสมอ อะไรที่เป็นเหมือนอนุสรณ์ที่เล่าเรื่องราวทางเดียว ก็ควรดัดแปลงเสียเพื่อไม่ให้เป็นการตอกย้ำว่าผู้สร้างอนุสรณ์คือฝ่ายเดียวที่กระทำอย่างถูกต้องแล้ว โดยไม่คำนึงถึงจิตใจของผู้ที่รู้สึกว่าเป็นการเล่าเรื่องอย่างไม่เป็นธรรม
สุดท้ายข้อเสนอนโยบายทางวัฒนธรรมข้อสาม (C3) คือ การเปิดพื้นที่ทางวาทกรรม ให้มีการปะทะสังสรรค์ทางวาทกรรมอย่างเปิดเผยตรงไปตรงมา แทนที่จะใช้แต่ข่าวลือ ข่าวเท็จ เรื่องเล่าที่บิดเบือน ฯลฯ เพื่อตอกย้ำอุดมการณ์หรือเพื่อยุทธวิธีการต่อสู้ โดยไม่คำนึงถึงความเป็นจริง ที่อาจมีหลายแง่มุมเสมอ การยอมรับวาทกรรมและบริบททางวัฒนธรรมที่แต่ละคนอาจมีต่างกัน จะช่วยให้เกิดพื้นที่ความเข้าใจ ลดการไม่ยอมพูดกันหรือฟังกัน และเป็นการสร้างความไว้วางใจแบบเอาใจเขาใส่ใจเรา อันเป็นเงื่อนไขความสำเร็จของการสร้างสันติภาพ
