ความจริงที่คุณไม่อยากฟัง: ความขัดแย้งที่รุนแรงในชายแดนใต้/ปาตานีกับทศวรรษของความเป็นจริงที่สับสนกดดันและการหาทางออกอันไม่แน่นอน

 

ความจริงที่น่าลำบากใจก็คือความรุนแรงและความขัดแย้งในจังหวัดชายแดนภาคใต้ยังคงดำรงอยู่ ความขัดแย้งที่ว่านี้เป็นผลมาจากปัจจัยแห่งความแตกต่างโดยเฉพาะในการเมืองแห่งอัตลักษณ์ในลักษณะที่บางอัตลักษณ์อ้างอำนาจเหนืออัตลักษณ์อื่น ทั้งในเชิงเชื้อชาติ ศาสนา หรือภาษา แม้ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา รัฐไทยได้พยายามปรับรื้อและเปลี่ยนแปลงโครงสร้างในทางการเมืองและโครงสร้างชนชั้นนำของปาตานีไปเป็นอย่างมาก โดยเฉพาะในแง่การปกครอง ระบบการศึกษาในแบบศาสนาอิสลาม และระบบกฎหมายโดยเปลี่ยนให้มีลักษณะแบบโลกนิยม ความทันสมัยและเน้นความเป็นไทยมากยิ่งขึ้น แต่ความรุนแรงที่ยืดเยื้อเรื้อรังก็ยังคงดำรงอยู่ ในครั้งนี้ก็เป็นการหวนกลับคืนมาของการต่อสู้เพื่อแบ่งแยกดินแดนตั้งแต่ยุคทศวรรษที่ 1960 และ 1970 ในทางวิชาการ ยังไม่เป็นที่ชัดเจนว่ากลุ่มเคลื่อนไหวในปัจจุบันได้มีความเชื่อมโยงกับกลุ่มก่อความไม่สงบในอดีตมากน้อยเพียงใด แต่รากเหง้าที่แท้จริงของความขัดแย้งก็มีความคล้ายคลึงกันเป็นอย่างมาก กล่าวคือเป็นการปะทะกันระหว่างรัฐที่รวมศูนย์อำนาจ กับขบวนการต่อต้านซึ่งเป็นตัวแทนผลประโยชน์และความทุกข์ยากของชนกลุ่มน้อยด้านชาติพันธุ์มลายูในพื้นที่ จนปรากฏกลายรูปเป็นความขัดแย้งที่ชัดเจนระหว่างรัฐกับชนกลุ่มน้อยที่มีความต่างในมิติทางวัฒนธรรมและชาติพันธุ์

นอกจากนี้ ลักษณะสำคัญของความขัดแย้งในชายแดนใต้หรือในอีกแง่หนึ่งคือปาตานีนี้ยังเป็นความขัดแย้งที่ละเอียดอ่อนในระดับอนุภูมิภาค ซึ่งแสดงออกเป็นการขัดกันด้วยอาวุธ เพื่อช่วงชิงการควบคุมพื้นที่โดยในสถานการณ์ความขัดแย้งที่รุนแรง ขบวนการต่อต้านติดอาวุธซึ่งอาจมีเพียงกลุ่มเดียวหรือหลายกลุ่มได้ใช้ความรุนแรงเพื่อพยายามจะเอาชนะอำนาจทางการเมืองและหาทางเปลี่ยนจากระบอบปกครองของรัฐไปเป็นระบอบปกครองตนเอง[1] กล่าวใน อีกแง่หนึ่ง แกนกลางของสถานการณ์ที่วุ่นวายคือสิ่งที่เรียกว่า “การขาดดุลด้านความชอบธรรม” ของรัฐบาลไทยในภูมิภาคแห่งนี้ ซึ่งแนวทางแก้ปัญหาในชายแดนใต้จะยังไม่เกิดขึ้น ตราบใดที่ยังไม่มีความไว้วางใจระหว่างประชาชนกับฝ่ายผู้มีอำนาจ ดังที่ผู้เชี่ยวชาญคนหนึ่งกล่าวไว้ว่า เราคงไม่สามารถใช้ความรุนแรง หรือใช้กำลังทหารเพื่อบีบบังคับให้ประชาชนยอมรับความชอบธรรมของรัฐได้ แนวทางแก้ปัญหาการเมืองที่ซับซ้อนในแบบนี้จึงมีเพียงอย่างเดียวคือการที่รัฐไทยหรือประเทศไทยต้องหาทางเอาชนะใจประชาชน ทำให้ประชาชนรู้สึกมีส่วนร่วมอย่างแท้จริงในเรื่องต่างๆ ที่เกิดขึ้น และนี่คือกระบวนการสร้าง “พื้นที่ทางการเมือง” นั่นเอง[2]

พัฒนาการใหม่ๆ ที่เกิดขึ้นหลัง 10 ปี แห่งความขัดแย้งได้สะท้อนให้เห็นความพยายามอย่างชัดเจนเพื่อผลักดันแนวทางแก้ปัญหาผ่านวิธีทางการเมือง กล่าวคือเมื่อวันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2556 รัฐบาลไทยซึ่งมีตัวแทนเป็นสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) และขบวนการแนวร่วมปฏิวัติแห่งชาติมลายูปาตานี (BRN) ซึ่งเป็นกลุ่มต่อต้านที่ทรงอำนาจมากที่สุดได้ลงนามในฉันทามติทั่วไปว่าด้วยกระบวนการพูดคุยเพื่อสันติภาพ เหตุการณ์ดังกล่าวเกิดขึ้นด้วยความสนับสนุนอย่างเข้มแข็งจากรัฐบาลมาเลเซีย ซึ่งทำหน้าที่เป็นผู้อำนวยความสะดวก แม้ว่าจะมีผู้วิจารณ์บางคนบอกว่ากระบวนการสันติภาพในครั้งนี้ “เริ่มต้นจากพื้นฐานที่ผิด”[3] และเนื่องจากเป็นกระบวนการสันติภาพที่ดูเหมือนง่อนแง่นและไม่แน่นอนมาตั้งแต่แรก จึงเป็นเหตุให้มีการวิพากษ์วิจารณ์ว่าความขัดแย้งในพื้นที่ชายแดนใต้ของไทยนั้น “ยังคงขาดทางออกทางการเมือง”[4] อย่างแท้จริง

อย่างไรก็ดี องค์กรภาคประชาสังคมและเครือข่ายในพื้นที่ยังคงมีความเห็นในเชิงบวกต่อแนวทางสันติภาพดังกล่าว พลวัตของกระบวนการสันติภาพที่เกิดขึ้นได้เปิดพื้นที่สำหรับการพูดคุยในประเด็นความขัดแย้งทางการเมืองที่เกี่ยวข้องกับความขัดแย้งในภาคใต้ โดยเป็นการพูดคุยที่จัดโดยหน่วยงานของรัฐบาล และองค์กรภาคประชาสังคม ทั้งที่อยู่ในและนอกชายแดนใต้/ปาตานี พัฒนาการเช่นนี้ส่งผลให้เกิดบรรยากาศที่เอื้อต่อแนวทางแก้ปมปัญหาความขัดแย้งอย่างสันติ[5] เมื่อพิจารณาถึงเหตุผลต่างๆ เหล่านี้แล้ว ประกอบกับเมื่อพิจารณาถึงชีวิตของผู้คนจำนวนมากมายที่สูญเสียไปในท่ามกลางการก่อความไม่สงบ อาจจะกล่าวได้ว่าการมีกระบวนการสันติภาพย่อมจะดีกว่าไม่มีกระบวนการสันติภาพใดๆ เลย[6]

ยังคงเป็นความขัดแย้งที่ยืดเยื้อเรื้อรัง

แบบแผนความรุนแรงในภาคใต้ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมามีลักษณะไม่แน่นอนและมีความผันผวน เป็นที่สังเกตด้วยว่าผู้ใช้ความรุนแรงที่อยู่เบื้องหลังความไม่สงบในพื้นที่มักจะกระทำการด้วยพลังขับเคลื่อนอย่างสม่ำเสมอ เว้นแต่จะมีการขัดขวางจากกองกำลังอื่นๆ หากความรุนแรงยังมีแนวโน้มในลักษณะแบบเดิม ความขัดแย้งและความรุนแรงในพื้นที่ย่อมส่งผลให้เกิดความขัดแย้งต่อๆ กันไป เมื่อพิจารณาอย่างเปรียบเทียบแล้ว ลักษณะของเหตุการณ์ความขัดแย้งหลายประการสะท้อนว่าไม่ใช่เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นใหม่และแยกเป็นเอกเทศ หากเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการกิริยา-ปฏิกิริยาที่ยืดเยื้อ อันเป็นเหตุทำให้พฤติการณ์ความขัดแย้งในปัจจุบันมีลักษณะเป็นการตอบโต้ของฝ่ายหนึ่งกับเหตุการณ์ที่อีกฝ่ายหนึ่งกระทำเมื่อวาน[7]

ในอีกแง่หนึ่ง กระบวนการความขัดแย้งครั้งนี้ประกอบด้วยทั้ง “แรงเฉื่อย” หรือ “แรงภายใน” ซึ่งต่อต้านการเร่งปฏิกิริยาใดๆ หลังจากเหตุการณ์รุนแรงอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ปี 2547 และสืบเนื่องมาจนปัจจุบัน และก็เห็นได้อย่างชัดเจนว่า นับแต่ปี 2551 เป็นต้นมา ความรุนแรงไม่ได้เข้มข้นขึ้นอีก พลวัตความขัดแย้งในพื้นที่จึงประกอบด้วยพลังที่ต่อสู้กันภายในสังคมและในระบบการเมืองซึ่งคอยควบคุมการลุกลามของเหตุการณ์อย่างช้าๆ มีกลไกในพื้นที่ซึ่งเกิดขึ้นในหลายรูปแบบ อันถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการสันติภาพโดยรวมทั้งหมด รวมทั้งการเปลี่ยนแปลงเชิงนโยบายของรัฐบาล และพัฒนาการขององค์กรภาคประชาสังคมในพื้นที่[8]

สถิติล่าสุดเกี่ยวกับความรุนแรงในชายแดนใต้ในช่วง 10 ปี ตั้งแต่มกราคม 2547 ถึงมิถุนายน 2557 แสดงให้เห็นจำนวนเหตุการณ์ความรุนแรงที่เพิ่มขึ้นเป็น 14,329 ครั้ง ทำให้มีผู้เสียชีวิตและบาดเจ็บรวมกันประมาณ 17,253 คน ในบรรดาผู้เสียชีวิต 6,159 คน ส่วนใหญ่เป็นมุสลิม 3,619 คน หรือคิดเป็น 58.76% ของผู้เสียชีวิตทั้งหมด โดยเป็นผู้เสียชีวิตที่เป็นชาวพุทธ 2,382 คน หรือประมาณ 38.68% ในทางตรงข้าม ในบรรดาผู้บาดเจ็บประมาณ 11,094 คน ส่วนใหญ่จะเป็นชาวพุทธประมาณ 6,547 คนหรือ 59.01% และเป็นชาวมุสลิม 3,547 คน หรือประมาณ 31.97 % เมื่อเปรียบเทียบเหตุการณ์ความรุนแรงเป็นรายเดือนจะพบว่า การบาดเจ็บและเสีย ชีวิตมีแนวโน้มจะเพิ่มสูงขึ้นนับแต่เดือนกรกฎาคม 2550 ภายหลังปฏิบัติการทางทหารครั้งใหญ่เพื่อปราบปรามการก่อความไม่สงบและหลังจากการทำรัฐประหารในเดือนกันยายน 2549

หลังจากนั้นได้เกิดเหตุ “ปิดล้อมและจับกุม” อย่างเข้มงวดภายใต้อำนาจกฎอัยการศึกและพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉินที่เริ่มนำมาใช้เมื่อปี 2548 มีการควบคุมตัวบุคคลกว่า 4,000 คน ส่วนใหญ่ได้รับการปล่อยตัวไม่นานหลังจากนั้น ฝ่ายผู้ก่อความไม่สงบได้เปลี่ยนยุทธวิธีการต่อสู้โดยเน้นที่เป้าหมายเฉพาะ ทั้งที่เป็นพลเรือนและทหาร และเน้นที่ความรุนแรงของการบาดเจ็บและเสียชีวิตมากกว่าจะเน้นที่ความถี่ของปฏิบัติการ หรือที่เรียกว่าเป็น “ความรุนแรงเชิงคุณภาพ”[9]

จากสถิติเหตุการณ์ที่เกิดขึ้น หลังปี 2550 จำนวนเหตุการณ์ลดลง แต่อัตราผู้เสียชีวิตและบาดเจ็บเพิ่มสูงขึ้น เป็นเหตุให้จำนวนผู้บาดเจ็บและเสียชีวิตในพื้นที่ยังมีจำนวนคงที่ ในแง่แบบเผนความรุนแรง เป็นที่ชัดเจนว่าแม้จำนวนความถี่เหตุการณ์จะแตกต่างกันไปมากในแต่ละเดือน แต่หลังช่วงปลายปี 2550 เป็นต้นมา แต่จำนวนผู้เสียชีวิตและบาดเจ็บกลับเพิ่มสูงขึ้น[10] หมายถึงว่าการใช้กำลังทหารอย่างเข้มงวดเพื่อแก้ปัญหาความขัดแย้งทางการเมืองที่ซับซ้อนนี่นั้นอาจส่งผลทั้งในเชิงบวกและเชิงลบเหมือนเป็นการขว้างบูมเมอแรง อย่างไรก็ดี ผลกระทบด้านลบของปฏิบัติการที่เน้นบทบาทของทหารในชายแดนใต้มีความลึกซึ้งอย่างยิ่ง หากพิจารณาถึงผลกระทบที่เกิดขึ้นกับครอบครัวที่เสียหายซึ่งมีจำนวนรวมกันมากถึง 30,435 คนกรณีที่เป็นครอบครัวซึ่งมีผู้เสียชีวิต และ 54,540 คน สำหรับครอบครัวซึ่งมีผู้ได้รับบาดเจ็บ ซึ่งรวมกันทั้งหมด 85,025 คน[11]

ในแง่หนึ่ง แนวโน้มความรุนแรงในชายแดนใต้มีลักษณะค่อนข้างผันผวน แต่ก็มีรูปแบบเฉพาะในลักษณะที่เป็นสถานการณ์ที่ ‘อ่อนไหว สับสน ซับซ้อน และมีโอกาสลุกลามมากขึ้น’  

อย่างไรก็ดี เช่นเดียวกับกฎฟิสิกส์ พลังความรุนแรงมักขับเคลื่อนด้วยความเร็วคงที่ เว้นแต่จะมีพลังอย่างอื่นเข้ามาขัดขวาง ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ได้เกิดพลังในพื้นที่ซึ่งเข้ามาถ่วงดุลมากขึ้น โดยเป็นผลมาจาก แนวทางการเมืองนำการทหารของหน่วยงานของรัฐ การเคลื่อนไหวของขบวนการสิทธิมนุษยชน บทบาทและความเข้มแข็งที่เพิ่มมากขึ้นขององค์กรภาคประชาสังคมและความริเริ่มของกระบวนการสันติภาพ[12]

ในแง่หน่วยงานความมั่นคงในพื้นที่ ประสบการณ์ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมาสะท้อนให้เห็นชัดเจนว่า ยุทธศาสตร์ที่เป็นแกนกลางควรมีลักษณะที่สนับสนุนการปฏิรูปฝ่ายความมั่นคงให้มีความเข้มแข็งแต่ก็นุ่มนวล และเน้นแนวทางแก้ปัญหาโดยมาตรการทางการเมือง การแก้ปัญหาทางการเมืองโดยสันติ รวมทั้งการปฏิรูปงานฝ่ายความมั่นคงเป็นปัจจัยสำคัญที่ช่วยคลี่คลายสถานการณ์ความรุนแรงอย่างช้า ๆ การสานเสวนาทางการเมือง และการกระจายอำนาจเป็นเนื้อหาที่สำคัญของแนวทางแก้ปัญหาด้วยวิธีการทางการเมือง ซึ่งจะช่วยแก้ปัญหาในเรื่องความชอบธรรมได้ ในแง่การปฏิรูปฝ่ายความมั่นคงนั้น ประเด็นหลักอยู่ที่การประสานงานอย่างจริงจังระหว่างหน่วยงานฝ่ายพลเรือนและฝ่ายทหารในการบริหารงานความมั่นคงจังหวัดชายแดนภาคใต้ อีกแนวทางหนึ่งที่เป็นไปได้ก็คือกระบวนการที่มุ่งส่งเสริมให้ปฏิบัติการของฝ่ายความมั่นคงให้มีความเป็นมืออาชีพ และสามารถถูกตรวจสอบได้มากขึ้น[13]

นอกจากนั้น ปัจจัยสำคัญที่สุดอีกอย่างหนึ่งคือการสร้างเสถียรภาพอย่างเช่นในช่วงหลังปี 2554 และกระบวนการพูดคุยสันติภาพที่ริเริ่มขึ้นเมื่อปี 2556 พลวัตของกระบวนการสันติภาพที่เกิดขึ้นได้ “เปิดพื้นที่” สำหรับการพูดคุยในประเด็นความขัดแย้งทางการเมืองที่เกี่ยวข้องกับความขัดแย้งในชายแดนใต้/ปาตานีโดยเป็นการพูดคุยที่จัดการโดยทั้งหน่วยงานของรัฐบาลและองค์กรภาคประชาสังคมที่อยู่ในและนอกชายแดนใต้[14] มีการริเริ่มและพัฒนาบรรยากาศที่ส่งเสริมแนวทางแก้ไขความขัดแย้งอย่างสันติ ส่งผลให้ความรุนแรงในพื้นที่ลดลงอย่างมากในช่วง 40 วันของเดือนรอมฏอน 2556 จำนวนการเสียชีวิตเนื่องจากการก่อความไม่สงบที่รุนแรงยังไม่เคยลดลงเลยนับแต่ความรุนแรงปะทุขึ้นเมื่อปี 2547 ยกเว้นในช่วงที่มีความตกลงหยุดยิงในปี 2556 อย่างไรก็ดี รัฐบาลไทยและกลุ่มบีอาร์เอ็นไม่สามารถดูแลให้มีการหยุดยิงได้ตลอดช่วง 40 วันตามที่สัญญากันตั้งแต่ต้นได้ เพราะเกิดปัญหาความไม่เข้าใจกันในช่วงหลังของเดือนรอมฏอนดังกล่าว[15]

พื้นที่การมีส่วนร่วมของภาคประชาชนที่เพิ่มขึ้นยังเป็นเหตุให้มีการจัดตั้งและขยายตัวของเครือข่ายองค์กรภาคประชาสังคมในชายแดนใต้ประมาณปี 2553 เนื่องจากมีความเข้าใจต่อความรู้สึกที่แท้จริงของคนในพื้นที่ ทำให้องค์กรภาคประชาสังคมสนับสนุนให้เกิดกรอบการปกครองที่สอดคล้องกับความต้องการในท้องถิ่น มีการพูดคุยในระหว่างการรณรงค์ของ 200 เวทีซึ่งชุมชนท้องถิ่นมีส่วนร่วมในช่วงปี 2555-2556 ผลจากการอภิปรายสาธารณะเหล่านี้ชี้ให้เห็นว่า “คนในพื้นที่มีความต้องการปกครองตนเองหรือจัดการตนเอง“ เพื่อสนับสนุนแนวทางแก้ไขความขัดแย้ง ดังที่ปรากฏว่า 51.8% ของผู้ให้ข้อมูลต้องการให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดในรูปแบบต่างๆ[16] ข้อมูลเหล่านี้สอดคล้องกับการสำรวจความเห็นเมื่อปี 2556 ของมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตปัตตานี ซึ่งพบว่า 55% ของผู้ตอบแบบสอบถามจำนวน 1,870 คน สนับสนุนรูปแบบการบริหารท้องถิ่นในแบบพิเศษสำหรับพื้นที่ปาตานี และมีเพียง 14% ที่คัดค้าน[17] นอกจากนั้น ในการสำรวจความเห็นในครั้งนี้ซึ่งเกิดขึ้นภายหลังมีการลงนาม ‘ฉันทมติทั่วไปว่าด้วยกระบวนการพูดคุยสันติภาพ’ ยังพบว่า ประชาชนส่วนใหญ่หรือ 67% เชื่อมั่นในกระบวนการสันติภาพที่เกิดขึ้น จึงเป็นที่ชัดเจนว่ามีแรงขับเคลื่อนเพื่อการแก้ปัญหาความขัดแย้งอย่างสันติจากในพื้นที่ แม้จะมีเสียงวิพากษ์วิจารณ์ในเชิงลบอยู่บ้างก็ตาม

ปฏิบัติการถ่วงดุล พลังถ่วงดุลในความขัดแย้งที่รุนแรง

อิทธิพลและปัจจัยสะสมมีความเกี่ยวข้องกับสถานการณ์ที่รุนแรงในภูมิภาคชายแดนใต้ ซึ่งแม้จะยืดเยื้อ แต่ก็มีลักษณะทรงตัว ดูเหมือนว่าในท่ามกลางกระแสที่รุนแรงนั่นเองที่จะยังมีพลังถ่วงดุลซึ่งสามารถชะลอวงจรความขัดแย้งไม่ให้ลุกลามขยายตัวมากขึ้นได้ ในช่วง 10 ปี ระหว่าง 2547-2557 สามารถแบ่งช่วงความขัดแย้งได้เป็นสามช่วง โดยในช่วงสี่ปีแรกระหว่างมกราคม 2547 – ธันวาคม 2550 มีการเพิ่มขึ้นอย่างมากของการก่อความไม่สงบ แบบแผนความรุนแรงในช่วงนั้นมีลักษณะเป็นการโจมตีทำร้ายซ้ำกันหลายครั้งและต่อเนื่อง ยกตัวอย่างเช่นในเดือนมิถุนายน 2549 ได้เกิดปฏิบัติการก่อความไม่สงบแบบปูพรม 54 จุดทั้งสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ ส่วนใหญ่เป็นการใช้ระเบิดแสวงเครื่องเพื่อทำให้เกิดความปั่นป่วนวุ่นวายในพื้นที่เป้าหมายหลายแห่ง ในเดือนสิงหาคม 2552 ได้เกิดเหตุกระจายไปกว่า 122 จุดในสี่จังหวัดชายแดนภาคใต้ในช่วงเวลาเดียวกัน ตั้งแต่การวางระเบิด การวางเพลิง การโรยตะปูเรือใบ และการเผายาง และในเดือนกันยายน 2552 ได้เกิดเหตุระเบิดในย่านชุมชนและท่องเที่ยว เจ็ดแห่งในอำเภอหาดใหญ่ จังหวัดสงขลา เป็นเหตุให้มีผู้เสียชีวิตห้าคนและบาดเจ็บกว่า 60 คน อัตราเฉลี่ยความรุนแรงต่อเดือนอยู่ที่ประมาณ 160.47 ครั้ง

หลังจากการเปลี่ยนนโยบายต่อภาคใต้ของรัฐบาลไทยในช่วงครึ่งหลังของปี 2550 ได้ส่งผลในเชิงลดความรุนแรงลงอย่างช้าๆ โดยเหตุการณ์รุนแรงลดลงพอสมควรและมีลักษณะทรงตัว ในอีกด้านหนึ่งการใช้ปฏิบัติการทหารเพื่อควบคุมความรุนแรงในช่วงเวลาดังกล่าวอาจส่งผลกระทบต่อความถี่ของเหตุการณ์ แต่ไม่มีผลต่ออัตราการบาดเจ็บและเสียชีวิตในแต่ละเดือน[18] อัตราเฉลี่ยเหตุการณ์รุนแรงต่อเดือนระหว่างเดือนมกราคม 2551 – เมษายน 2557 อยู่ที่ประมาณ 84.53 ครั้ง ซึ่งสะท้อนให้เห็นพลวัตและแบบแผนที่ต่อเนื่องของความรุนแรง ในช่วงเวลาดังกล่าว ได้เกิดความผันผวนของเหตุการณ์เช่นกัน กล่าวคือระหว่างเดือนมกราคม 2551 – ธันวาคม 2554 เหตุการณ์รุนแรงโดยเฉลี่ยเกิดขึ้น 77.29 ครั้งซึ่งแสดงให้เห็นว่าการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างการเมืองหรือการปฏิรูปตามหลักการ “การเมืองนำการทหาร” ส่งผลต่อการแก้ปัญหาในระยะยาว และส่งผลในเชิงบวกอยู่บ้าง แม้จะไม่มีผลอย่างสมบูรณ์แบบ

รัฐบาลโดยเฉพาะกองทัพประสบความสำเร็จด้านยุทธวิธีระดับหนึ่งในแง่การปราบปรามการก่อความไม่สงบและการรักษาสันติภาพ ผลจากปฏิบัติการเป็นเหตุให้จำนวนเหตุการณ์ความรุนแรงมีแนวโน้มลดลง นับตั้งแต่ปลายปี 2550 เป็นต้นมา อย่างไรก็ดี การใช้นโยบายพัฒนาเศรษฐกิจและกิจกรรมด้านพลเรือน ซึ่งเป็นองค์ประกอบหลักของนโยบายเชิงโครงสร้างเพื่อสนับสนุนปฏิบัติการของทหารยังไม่บรรลุเป้าหมายที่ต้องการ โดยเฉพาะในแง่การพัฒนาเชิงสังคม-เศรษฐกิจ[19] ปัญหาเชิงโครงสร้างหลายประการยังจะดำรงอยู่ต่อไปเป็นเวลานาน ซึ่งสะท้อนให้เห็นจากผลการสำรวจความเห็นครั้งล่าสุดของประชาชนในพื้นที่โดยมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตปัตตานี ซึ่งชี้ให้เห็นว่าปัญหาร้ายแรงสุดของชุมชนยังคงรวมถึงปัญหายาเสพติดและการใช้สารเสพติด การว่างงาน การก่อความไม่สงบและความยากจน[20]

หลังปี 2554 ได้เกิดการเปลี่ยนแปลงเชิงนโยบายอยู่บ้าง รัฐบาลยิ่งลักษณ์ได้นำนโยบายใหม่มาใช้ ได้แก่ “นโยบายการบริหารและการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ. 2555-2557” ซึ่งจัดทำโดยสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) ในช่วงที่ยังเป็นรัฐบาลประชาธิปัตย์[21] ในบรรดาวัตถุประสงค์เก้าข้อตามนโยบายใหม่นี้มีเนื้อหาหลักที่สะท้อนอย่างชัดเจนถึงความพยายามของรัฐบาลที่จะทำให้เกิดเงื่อนไขอันเหมาะสมเพื่อการเจรจาและหาทางยุติความขัดแย้งและประกันการมีส่วนร่วมของภาคส่วนที่เกี่ยวข้องในกระบวนการสร้างสันติภาพ การพูดคุยสันติภาพเหล่านี้เป็นการดำเนินงานโดยผ่านแผนสันติภาพของรัฐบาลมาเลเซียเริ่มต้นตั้งแต่วันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2556

แม้จะมีปัญหาท้าทายและอุปสรรคภายใน ต้องถือว่าการริเริ่มของรัฐบาลไทยร่วมกับมาเลเซียนั้นก็สะท้อนความก้าวหน้าเป็นอย่างมาก เมื่อเปรียบเทียบกับกระบวนการเจรจาแบบเดิมที่มีลักษณะปิดลับ[22] นอกจากนั้น นโยบายการเปิดพื้นที่ได้ดำเนินไปพร้อมบทบาทที่เพิ่มขึ้นขององค์กรภาคประชาสังคมในพื้นที่ ซึ่งต่างแสดงความสนับสนุนต่อการพูดคุยสันติภาพทั้งสามครั้งที่เกิดขึ้นในมาเลเซีย[23] ในเดือนมีนาคมและมิถุนายน 2556 การสำรวจความคิดเห็นโดยมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตปัตตานี ได้ยืนยันความสนับสนุนของประชาชนในพื้นที่ต่อกระบวนการสันติภาพในระดับที่เพิ่มมากขึ้นจาก 67% เป็น 77%[24]

ในขณะเดียวกัน ระดับความรุนแรงระหว่างปี 2555-2557 ดูเหมือนจะเพิ่มขึ้นไปจนถึงระดับหนึ่ง สะท้อนให้เห็นว่ากลไกที่อยู่ภายในความขัดแย้งมีพลวัตสูงมาก โดยแม้จะมี “แรงเฉื่อย” หรือ “แรงภายใน” ที่คอยถ่วงดุลสภาพของกระบวนการความขัดแย้งก็ตาม จึงส่งผลให้ระหว่างเดือนมกราคม 2555 – เมษายน 2557 อัตราเหตุการณ์รุนแรงต่อเดือนอยู่ที่ 96.96 ครั้ง และมีเหตุการณ์ที่สะท้อนถึงพัฒนาการของการก่อความไม่สงบเมื่อวันที่ 31 มีนาคม 2555 โดยกลุ่มผู้ก่อความไม่สงบปฏิบัติการร้ายแรงอย่างต่อเนื่องครั้งใหญ่สุดในรอบหลายปี มีการสังหารบุคคล 14 คนและทำให้ได้รับบาดเจ็บกว่าร้อยคน ทั้งเหตุการณ์วางระเบิดรถยนต์ที่จอดบริเวณร้านค้าในจังหวัดยะลา และบริเวณที่เป็นโรงแรมที่มีตึกสูงและเป็นแหล่งนักท่องเที่ยวในจังหวัดสงขลา

จากนั้นได้เกิดปฏิบัติการครั้งสำคัญหลายครั้งเมื่อปี 2555 ก่อนการเริ่มต้นกระบวนการพูดคุยสันติภาพอย่างเปิดเผยในปี 2556 ไม่ว่าจะเป็นการโจมตีที่อำเภอมายอในเดือนกรกฎาคม 2555 การสังหารอิหม่ามอับดุลลาเต๊ะ โต๊ะเดร์ และความรุนแรงที่เพิ่มขึ้นหลังจากนั้นในเดือนพฤศจิกายน 2555 รวมทั้งปฏิบัติการที่อำเภอบาเจาะเดือนกุมภาพันธ์ 2556[25] แต่การเจรจาหยุดยิงเป็นเวลา 40 วันที่เห็นชอบโดยสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) และขบวนการบีอาร์เอ็น ส่งผลให้จำนวนปฏิบัติการที่มีผู้เสียชีวิตลดลงนับแต่เริ่มความรุนแรงเมื่อปี 2547 โดยเฉพาะในระหว่างเดือนกรกฎาคม 2556 แต่หลังจากนั้นดูเหมือนจะเกิดปัญหาและทั้งสองฝ่ายถอนตัวจากกระบวนการพูดคุย เป็นเหตุให้ความรุนแรงเพิ่มขึ้นในช่วงเดือนสิงหาคม[26] ในช่วงที่ทั้งสองฝ่ายอยู่ในกระบวนการพูดคุยสันติภาพ แบบแผนความรุนแรงระหว่างปี 2556 ได้เปลี่ยนไปเน้นที่การโจมตีเป้าหมายแข็งที่เป็นทหาร ตำรวจ และทหารพราน คำร้องขออย่างหนึ่งของทางการไทยในระหว่างการเจรจาได้แก่การขอให้ขบวนการบีอาร์เอ็นยุติการโจมตีพลเรือนผู้บริสุทธิ์และย่านเศรษฐกิจในเขตเมือง ซึ่งดูเหมือนว่าหน่วยปฏิบัติของขบวนการบีอาร์เอ็นให้การตอบสนอง[27] อย่างไรก็ดี ในช่วงต้นปี 2557 ภายหลังการพูดคุยหยุดชะงักลง แนวโน้มการโจมตีได้เปลี่ยนไปเป็น เป้าหมายอ่อนมากขึ้นซึ่งรวมทั้งผู้ที่เป็นพลเรือนหรือประชาชนทั่วไปด้วย

การหยุดยิงในช่วงเดือนรอมฏอนปี 2556 ถูกมองว่าประสบความสำเร็จในบางส่วน เพราะสถิติเหตุการณ์ ความไม่สงบในเดือนกรกฏาคม 2556 ซึ่งรวมไปถึงสัปดาห์แรกๆ ของ “การริเริ่มหยุดยิงในเดือนรอมฏอน” มีข้อมูลยืนยันให้เห็นว่าเดือนดังกล่าวเป็นเดือนที่เกิดความรุนแรงต่ำที่สุดตั้งแต่เดือนธันวาคม 2550 ด้วยสถิติที่เกิดเหตุการณ์เพียงแค่ 42 ครั้ง ดังนั้น เดือนธันวาคม 2550 และเดือนกรกฏาคม 2556 จึงเป็น สองเดือนเท่านั้นที่เหตุการณ์ความรุนแรงต่ำที่สุดในจังหวัดชายแดนภาคใต้นับตั้งแต่มกราคม 2547 เป็นต้นมา กล่าวสำหรับเดือนรอมฎอนปี 2557 นั้น หากนับในช่วง 10 วันแรก เหตุการณ์เมื่อเทียบกับปี 2556 เวลาในช่วงเดียวกัน ก็ถือได้ว่า ปี 2557 ระดับเหตุการณ์ยังสูงกว่า ปี 2556 สิบวันแรกเกิดเหตุการณ์ 7 ครั้ง แต่ในปี 2557 ในสิบวันแรกเกิดเหตุความไม่สงบ 16 ครั้ง เรียกได้ว่ามากกว่าปีก่อนถึงหนึ่งเท่าตัว

การศึกษาเชิงเปรียบเทียบเรื่องพื้นที่ความขัดแย้งที่รุนแรงและยืดเยื้อในหลายที่มักจะพบว่า พลวัตภายในมีความสำคัญมาก “ความยืดเยื้อของความรุนแรงอาจเป็นผลมาจากรูปแบบวิธีการในการทำสงครามที่เป็นอยู่” จากการศึกษาการทำสงครามและความขัดแย้งที่เกิดขึ้นในหลายสังคม เราพบว่าทั้งฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายต่อต้าน ต่างมีส่วนเกี่ยวข้องกับปฏิบัติการทำร้ายพลเรือนอย่างกว้างขวาง ส่งผลให้มีจำนวนผู้ลี้ภัยเพิ่มขึ้น ทำให้ผู้เสียหายมีทัศนคติที่เกลียดชังกันมากขึ้นและทำให้ผู้เสียหายไม่สามารถปรองดองกับฝ่ายตรงข้ามได้ แม้จะสามารถหาทางประนีประนอมกันได้แล้วก็ตาม[28] ดังนั้น ในสถานการณ์ชายแดนใต้/ปาตานีในปัจจุบัน การพุ่งเป้าโจมตีพลเรือนทั้งผู้ชาย ผู้หญิง และเด็ก เป็นสัญญาณเตือนถึงปัญหายุ่งยากที่มีต่อความขัดแย้งที่จะทวีความรุนแรงและยืดเยื้อต่อไป

กล่าวโดยสรุป พลวัตของความขัดแย้งที่รุนแรงในชายแดนใต้มีลักษณะ “อ่อนไหว สับสนและซับซ้อน” และมีแนวโน้มจะเพิ่มสูงขึ้น ที่น่าสนใจก็คือแม้เหตุการณ์รุนแรงเหล่านี้จะมีลักษณะเป็นการทำร้ายไม่เลือก เป้าหมาย แต่ก็มีการจำกัดระดับความรุนแรง ทำให้เป็นเหตุการณ์ที่แปลกประหลาด ในช่วงที่ความรุนแรงเพิ่มสูง ขึ้นระหว่างปี 2547-2550 มีทั้งเหตุการณ์ปราบปราม การต่อต้าน และการบังคับใช้กฎหมายของรัฐอย่างเข้มงวด ซึ่งไม่เกิดประโยชน์ หากยังส่งผลให้ความรุนแรงสูงขึ้นอย่างมาก การส่งกำลังทหารเข้าไปประจำในพื้นที่มากขึ้น รวมทั้งกำลังพล 60,000 นาย ประกอบกับนโยบายลดความรุนแรงโดยใช้ “การเมืองนำการทหาร” และการจัดทำโครงการพัฒนาด้านเศรษฐกิจที่ประสบความสำเร็จระดับหนึ่ง ส่งผลให้จำนวนเหตุการณ์รุนแรงลดลงจนถึงระดับหนึ่ง แต่ในช่วงปี 2551-2554 ซึ่งเป็นช่วงเริ่มต้นของ “ความรุนแรงเชิงคุณภาพ” กล่าวคือจำนวนเหตุการณ์รุนแรงลดลง ในขณะที่อัตราการบาดเจ็บและเสียชีวิตยังคงที่ ความขัดแย้งที่รุนแรงในระหว่างปี 2555-2557 ยิ่งมีพลวัตเพิ่มมากขึ้น โดยมีเหตุการณ์รุนแรงที่ชัดเจนหลายครั้ง แต่ขณะเดียวกันก็มีความพยายามหาทางออกด้วยแนวทางสันติเช่นกัน โดยภาพรวมแล้ว ในช่วงเวลาตั้งแต่ 2551-2557 จำนวนเหตุการณ์รุนแรงต่อเดือนอยู่ในระดับทรงตัวที่ 84.53 ครั้ง และมีลักษณะที่ทรงตัวอย่างเหนือความคาดหมาย

จากการพิจารณาช่วงเวลาของความรุนแรงเผยให้เห็นพลังความรุนแรงที่เคลื่อนตัวด้วยความเร็วคงที่โดยมี “พลังถ่วงดุลภายใน” ทำให้เกิดลักษณะที่ขึ้นๆ ลงๆ เมื่อใช้แบบจำลอง polynomial least-squares regression[29] เพื่อพิจารณาความผันผวนของเหตุการณ์และหาเส้นที่เป็นตัวแทนจะพบแนวโน้มที่ลดลงระหว่างปี 2547-2557 แม้ในช่วงหลายเดือนที่ผ่านมาจะมีแนวโน้มในลักษณะที่เพิ่มขึ้นเล็กน้อยและทรงตัว ชี้ให้เห็นว่า ระดับความขัดแย้งที่รุนแรงได้รับการบรรเทาจากพลังทางสังคมหลายประการ ไม่ว่าจะเป็นกระบวนการด้านการทหารและกระบวนการทางการเมืองที่เกิดขึ้นในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา ซึ่งเป็นเหตุให้แนวโน้มความรุนแรงทรงตัวและยกสูงขึ้นเล็กน้อย อันเป็นผลมาจากพลังความรุนแรงภายในเช่นกัน ยังไม่เป็นที่ชัดเจนว่าแนวโน้มที่คลุมเครือเช่นนี้จะปรากฏในรูปตัวอักษร U หรือจะเป็นรูปแบบพาราโบลา หรือจะรักษาสภาพความคงที่อยู่ต่อไปเรื่อยๆ แนวโน้มที่ค่อนข้างสับสน มีลักษณะอ่อนไหวและคลุมเครือจึงขึ้นอยู่กับอิทธิพลทางการเมืองในนโยบายของรัฐบาลทหารในช่วงที่เหลือของปีนี้

ในเวลาเดียวกัน ตามแบบจำลอง polynomial least-squares regression อีกตัวก็จะสะท้อนให้เห็นถึงอัตราการบาดเจ็บและเสียชีวิตที่ทรงตัวเป็นแนวโน้มที่ต่อเนื่องระหว่างปี 2547-2557 ในทำนองเดียวกันก็ได้สะท้อนถึงจุดดุลยภาพภายในของความรุนแรงจากรัฐที่ส่งผลกระทบต่อระดับการบาดเจ็บล้มตายโดยรวม เส้นขนานแนวราบของจำนวนผู้เสียชีวิตและบาดเจ็บในช่วง 10 ปีที่ผ่านมาอาจชี้ให้เห็นเส้นที่แสดงภาวะดุลยภาพในช่วงหลายปีของความรุนแรงและพลังจากภายในพื้นที่ ทั้งที่เป็นกระบวนการสร้างสงครามและสร้างสันติภาพ ซึ่งเป็นปัจจัยสะสมที่สะท้อนการทรงตัวอย่างมีพลวัตและสั่นไหว รวมทั้งอ่อนไหวตลอดเวลาต่อปัจจัยภายนอกหลายประการ เพื่อให้เกิดความมั่นใจจะต้องมีการควบคุมพลังของดุลยภาพนี้ตลอดช่วงของกระบวนการสันติภาพ ทั้งนี้โดยการสร้างพื้นที่กลางและการสนับสนุนให้เกิดแนวทางแก้ปัญหาทางการเมืองอย่างสันติ   

ผลสะท้อนในเชิงลบของความไม่สงบ

เพื่อบรรเทาผลกระทบที่เสียหายของความรุนแรง หน่วยงานของรัฐได้ปรับรื้อแนวคิดของวิธีการ “การเมือง นำการทหาร” โดยเน้นการพัฒนาเศรษฐกิจและแผนพิเศษเพื่อการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ มีการทุ่มงบประมาณให้กับหลายโครงการเพื่อสร้างรายได้และพัฒนามาตรฐานการครองชีพ การฟื้นฟูด้านเศรษฐกิจ การลงทุน และการเชื่อมโยงเศรษฐกิจกับประเทศเพื่อนบ้าน โดยมี ศอ.บต.เป็นกลไกสำคัญในการผลักดัน และประสานงานในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา รัฐบาลได้ทุ่มเทงบประมาณให้กับภูมิภาคชายแดนใต้ เพื่อแก้ปัญหาเร่งด่วนหลายประการ โดยงบประมาณประเทศเพื่อ “แก้ปัญหาและการพัฒนาจังหวัดชายแดนใต้” ระหว่างปี 2547-2557 เพิ่มสูงขึ้นแตะที่ระดับ 206,094.440 ล้านบาท ซึ่งนับเป็นจำนวนเงินมหาศาล[30]

ปีที่มีการทุ่มงบประมาณลงไปมากสุด ได้แก่ ปี 2552 คิดเป็นจำนวน 27,144.91 ล้านบาท อันเป็นเวลาสองปีหลังจากการปราบปรามการก่อความไม่สงบขนานใหญ่ในภาคใต้และการลดลงของระดับความรุนแรงซึ่งแสดงให้เห็นว่าสงครามต่อต้านการก่อความไม่สงบต้องใช้งบประมาณและต้นทุนสูงเป็นอย่างมาก

การทุ่มงบประมาณครั้งใหญ่เป็นอันดับสองเกิดขึ้นในปี 2557 คิดเป็นจำนวน 24,152.39 ล้านบาท ภายหลังกระบวนการสันติภาพและนโยบายพูดคุยสันติภาพที่ใช้เวลานานและนำโดย ศอ.บต. และมาจบลงที่การมีรัฐประหารและรัฐบาลทหาร ในการนี้ สันติภาพจึงเป็นสิ่งที่ต้องลงทุนสูงอย่างมากเช่นกัน คำถามตอนนี้ก็คือ รัฐบาลชุดใหม่จะใช้งบประมาณที่เสนอโดย ศอ.บต.ชุดเดิมอย่างไร ภายหลังการเปลี่ยนแปลงผู้นำระดับสูงขององค์กรนี้และผู้นำประเทศอย่างฉับพลัน

อย่างไรก็ดี การใช้นโยบายพัฒนาเศรษฐกิจและการทำกิจกรรมกับพลเรือนเพื่อบรรเทาผลกระทบจากการ ก่อความไม่สงบและเพื่อสนับสนุนปฏิบัติการทหารไม่ได้บรรลุเป้าหมายที่ตั้งไว้ จากการศึกษาในปี 2553 พบว่า แม้จะมีการทุ่มงบประมาณให้กับโครงการพัฒนาพิเศษจำนวนมาก และแม้จะมีระดับความต้องการความช่วยเหลือจากรัฐในระดับที่สูง และมีเสียงตอบรับเป็นอย่างดีต่อโครงการระยะสั้น อย่างเช่น โครงการจ้างงาน 4,500 บาทและโครงการบัณฑิตอาสาสมัคร รวมทั้งการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและเส้นทางคมนาคม แต่ปรากฏว่าโครงการเหล่านี้ส่งผลกระทบน้อยมากต่อการกระจายรายได้หรือการลดความยากจน โครงการของรัฐยังคงขาดการสนับสนุนในเชิงการสร้างศักยภาพของผู้คน ในขณะที่ไม่สามารถพัฒนาศักยภาพด้านเศรษฐกิจของพื้นที่ได้อย่างเต็มที่ ปัญหาสังคมที่ร้ายแรงอย่างหนึ่งคือการใช้ยาเสพติด ซึ่งเกิดขึ้นอย่างแพร่หลายมาเป็นเวลาหลายปี สะท้อนถึงความล้มเหลวของการพัฒนาด้านสังคม-เศรษฐกิจซึ่งคนในพื้นที่ถือเป็นปัญหาใหญ่ รวมทั้งปัญหาการว่างงานของเยาวชน[31] แม้จะมีโครงการพัฒนาเพิ่มมากขึ้นหลังปี 2547 แต่ความไม่เท่าเทียมด้านเศรษฐกิจ ก็ยังคงเป็นปัญหาร้ายแรงต่อไป

ตั้งแต่ก่อนที่ความรุนแรงจะเพิ่มสูงขึ้นในปี 2547 ระดับรายได้เฉลี่ยต่อหัวประชากรในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ได้ลดลงประมาณ 20% เมื่อเปรียบเทียบกับอัตราเฉลี่ยทั่วประเทศ และความเหลื่อมล้ำในทางเศรษฐกิจยังดำเนินอยู่ต่อไป[32] อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณาอย่างละเอียดจะเห็นว่าการเติบโตทางเศรษฐกิจของพื้นที่ชายแดนภาคใต้ก็มีสภาพไม่เลวนักเมื่อเปรียบเทียบกับพื้นที่ภาคใต้โดยรวม ซึ่งอาจจะเป็นเพราะในช่วงหลายปีที่ผ่านมาพื้นที่แห่งนี้ได้รับการสนับสนุนงบประมาณจากโครงการเศรษฐกิจพิเศษมากมาย

 

แต่เดิมนั้น ความขัดแย้งที่รุนแรงซึ่งเป็นผลมาจากปัจจัยทางการเมือง ได้ส่งผลกระทบต่อโครงสร้างทางเศรษฐกิจของภูมิภาค ทั้งในแง่การผลิตและการจ้างงาน โดยเฉพาะในภาคเกษตรกรรม ซึ่งมีการเติบโตช้าลง และภาคอุตสาหกรรมซึ่งกลไกการเติบโตถูกขัดขวางด้วยเหตุการณ์รุนแรง อย่างไรก็ดี การเติบโตของภาคอื่นนอกจากภาคเกษตร โดยเฉพาะการเพิ่มขึ้นของการใช้จ่ายของภาครัฐ ส่งผลให้เกิดการเติบโตอย่างมากในช่วงหลายปีที่ผ่านมา และช่วยสนับสนุนความมั่นคงให้กับเศรษฐกิจโดยรวม ทำให้เศรษฐกิจไม่ชะลอตัวหรือล่มสลายไปโดยสิ้นเชิง เศรษฐกิจจังหวัดชายแดนใต้จึงมีการขยายตัวอย่างช้าๆ โดยผ่านกลไกของภาครัฐในท่ามกลางความขัดแย้งที่รุนแรงและการก่อความไม่สงบ นอกจากนั้นยังมีส่วนสนับสนุนเศรษฐกิจจังหวัดชายแดนภาคใต้ให้สามารถรับมือกับผลกระทบด้านลบจากภายนอก รวมทั้งผลกระทบจากราคาน้ำมันที่เพิ่มสูงขึ้น และราคายางที่ตกลง แต่ในอีกด้านหนึ่ง โครงการของรัฐยังคงไม่ สามารถแก้ปัญหาความยากจน ความเหลื่อมล้ำ และปัญหาสังคมที่เพิ่มขึ้นได้ ยิ่งไม่ต้องพูดถึงการแก้ปัญหาความอยุติธรรมทางสังคมที่เกิดขึ้นอย่างกว้างขวาง และดูเหมือนจะเลวร้ายลงในสถานการณ์ที่รุนแรงประชาชนใช้ชีวิตอย่างเสี่ยงภัย ในขณะที่สถานภาพด้านสังคม-เศรษฐกิจของจังหวัดชายแดนใต้โดยรวมจึงอยู่ในลักษณะไม่มั่นคงและเปราะบางมาก^[33]

สรุป: ความจริงที่หลากหลายและยุทธศาสตร์ที่เป็นไปได้

ประชาชนส่วนใหญ่ในจังหวัดชายแดนใต้ได้รับผลกระทบแตกต่างกันจากสถานการณ์รุนแรงที่เกิดขึ้นมาหลายทศวรรษ เมื่อพิจารณาโดยภาพรวมจะเห็นว่าประชาชนยังมีความทุกข์ยาก ประชาชนทุกระดับต้องประสบปัญหาและความเสี่ยงภัยต่อชีวิตในท่ามกลางสถานการณ์ที่  “อ่อนไหว สับสนและซับซ้อน” ความช่วยเหลือจากนโยบายและโครงการรัฐยังคงไม่เพียงพอ และในหลายกรณีประชาชนยังไม่วางใจ ผู้ได้รับผลกระทบมีทั้งผู้ชาย ผู้หญิง และเด็ก จากชาติพันธุ์และศาสนาต่าง ๆ พวกเขาจำเป็นต้องมีชีวิตรอดโดยการใช้ยุทธศาสตร์ส่วนบุคคล แต่ในอีกแง่หนึ่ง รัฐไทยกำลังเผชิญกับปัญหาท้าทายร้ายแรงจากนโยบายที่ไม่แน่นอน และโครงสร้างการบริหารงานอันเป็นผลมาจากความไร้เสถียรภาพทางการเมืองอย่างต่อเนื่อง

การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่ไม่พึงประสงค์ที่กรุงเทพฯ ทำให้สถานการณ์โดยรวมมีความเสี่ยงและไม่มั่นคงมากขึ้น จึงจำเป็นต้องมีการทบทวนสถานการณ์ในชายแดนใต้ทั้งในแง่นโยบายและยุทธศาสตร์ ความจริงซึ่งไม่น่าภิรมย์เช่นนี้ ทั้งสถานการณ์รุนแรงที่ไม่อาจคาดเดาและที่เกิดขึ้นอย่างสะสม ทำให้มีผู้เสียชีวิตและบาดเจ็บอย่างต่อเนื่อง โดยมีพลังภายในที่พยายามมุ่งแสวงหาจุดดุลยภาพ ทำให้เกิดปัญหาท้าทายอย่างอื่นเกี่ยวกับการจัดการนโยบายสาธารณะ ซึ่งดูเหมือนจะสับสนและไม่เป็นระบบ เนื่องจากมีโครงสร้างของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจำนวนมาก แม้จะมีการทำงานมาหลายปี และหน่วยงานของรัฐก็สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้หลายประการ แต่ยังคงไม่เกิดผลอย่างเต็มที่

ข้อกังวลต่อมาเกี่ยวข้องกับกระบวนการพูดคุยสันติภาพกับฝ่ายต่อต้านรัฐบาล ไม่ว่าจะเป็น BRN, PULO, BIPP และกลุ่มอื่นๆ คำถามก็คือทำอย่างไรจะทำให้เกิดสันติภาพและความมั่นคงในพื้นที่โดยไม่ไปขัดขวางแรงถ่วงดุล และบทบาทที่เพิ่มมากขึ้นของกลุ่มองค์กรภาคประชาสังคมในพื้นที่และบทบาทของผู้นำในท้องถิ่น? คำศัพท์ที่สำคัญในที่นี้จึงไม่ใช่แค่ “ประชาธิปไตยอย่างแท้จริง” แต่ต้องเป็น “สันติภาพอย่างแท้จริง” อีกด้วย

ในแง่การเจรจาเพื่อสันติภาพ รัฐบาลใหม่ต้องมีความคิดที่ชัดเจนเกี่ยวกับสภาพความขัดแย้งและการเปลี่ยนผ่านความขัดแย้งที่แท้จริง ในขณะที่รัฐบาลชุดที่แล้วให้ความสำคัญกับการสานเสวนาเพื่อสันติภาพ โดยถือเป็นกลไกที่สำคัญสุดในการลดและยุติเหตุการณ์รุนแรง (หรือที่เรียกว่า “สันติภาพในเชิงลบ”) ส่วนขบวนการปาตานี-มลายูก็ให้ความสำคัญกับการได้รับการยอมรับในแง่รากเหง้าทางประวัติศาสตร์และการเมืองของความขัดแย้ง และการผลักดันให้เกิดวาระการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง (หรือที่เรียกว่า “สันติภาพในเชิงบวก”) 

กระบวนการที่จำเป็นต้องทำอย่างเร่งด่วน คือการทำความเข้าใจร่วมกัน ซึ่งควรมีลักษณะเปิดเผยเกี่ยวกับแนวทางการเมืองเพื่อแก้ปัญหาอย่างสันติที่เสนอโดยภาคส่วนต่างๆ และควรเน้นการมีส่วนร่วมเพื่อให้เกิดความสำเร็จ และความพึงพอใจแก่ทุกคน กระบวนการที่ขาดการมีส่วนร่วม ยึดมั่นความเห็นและทัศนคติเพียงฝ่ายเดียวจึงเสี่ยงที่จะทำให้กระบวนการทางสังคมและการสื่อสารเพื่อสันติภาพอ่อนแอลง และจะส่งผลให้ความรุนแรงปะทุขึ้นมาอีก 

ในทำนองเดียวกัน ในการสนับสนุนบทบาทของภาครัฐเพื่อดำเนินการตามนโยบายเกี่ยวกับความขัดแย้ง ที่รุนแรงในจังหวัดชายแดนใต้ ผู้กำหนดนโยบายไม่ควรสับสนระหว่างประสิทธิภาพของการจัดการ ในภาครัฐกับแนวคิดเรื่อง “การควบคุมและสั่งการอย่างเป็นเอกภาพ” การจัดการนโยบายจังหวัดชายแดนใต้ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมานั้นใช้เวลาอย่างมากและพึ่งพาพลวัตเชิงองค์กร รวมทั้งคำนึงถึงปัจจัยอื่นๆ อย่างเช่น ความต้องการของคนในพื้นที่ ปัจจัยเกี่ยวกับความขัดแย้งภายใน อารมณ์และอิทธิพลของสังคมที่มีต่อการดำเนินนโยบายและกระบวนการบริหารแบบพิเศษ การบริหารงานของรัฐที่สนับสนุนการมีส่วนร่วมของภาคสังคม และการไม่เน้นระบบสั่งการแบบรวมศูนย์เป็นทางออกต่อการจัดการความขัดแย้งที่ลึกซึ้ง ศอ.บต. และ กอ.รมน. สามารถร่วมมือกันปฏิบัติภารกิจนี้ได้อย่างมีประสิทธิผลและเข้มแข็ง โดยมีหน่วยงานอิสระให้ความสนับสนุนเพื่อให้เกิดการ ประสานงานระหว่างพลเรือนกับทหาร เป็นการสนับสนุนโครงสร้างการบริหารงานที่โดดเด่นตามแนวทาง ‘การเมืองนำการทหาร’

ประการสุดท้าย เป็นสิ่งจำเป็นและชอบธรรมที่จะขยายพื้นที่ให้ฝ่ายต่างๆ ในจังหวัดชายแดนใต้มีส่วนร่วมในการคลี่คลายความขัดแย้ง ที่ผ่านมามีการกำหนดโครงสร้างเชิงนโยบายแล้ว ซึ่งเป็นเหตุให้มีการพูดคุยเพื่อสันติภาพระหว่างรัฐไทยกับขบวนการปาตานี-มลายู และรัฐบาลมาเลเซียซึ่งทำหน้าที่เป็นผู้อำนวยความสะดวก จึงควรมีการรื้อฟื้นกระบวนการนี้ขึ้นมาโดยเร็ว การขยายกระบวนการสันติภาพหลายแนวทางพร้อมๆ กันยังควรได้รับการสนับสนุนจากการดำเนินงานอย่างเปิดเผยและจริงใจขอองค์กรภาคประชาสังคม อีกทั้งควรต้องมีโครงสร้างพื้นฐานเพื่อสนับสนุนสันติภาพอย่างยั่งยืน