มติคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ 1325: ทบทวนข้อเสนอเพื่อพิจารณา ทิศทางการทำงานของเครือข่ายภาคประชาสังคมชายแดนใต้[i]

บทนำ

เมื่อ 31 ตุลาคม ค.ศ. 2000 (พ.ศ.2543) สภาความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ (the United Nations Security Council: UNSC) ลงมติเลขที่ S/RES/1325 ผ่านมติ 1325 (Resolution 1325) ว่าด้วยผู้หญิง สันติภาพ และความมั่นคง (Women, Peace and Security: WPS) อย่างเป็นเอกฉันท์เพื่อกำหนดแนวนโยบายและดำเนินการเสริมศักยภาพผู้หญิงที่ได้รับผลกระทบจากสงครามและแก้ปัญหาสันติภาพอย่างยั่งยืน นับเป็นครั้งแรกที่สภาความมั่นคงให้ความสำคัญกับการเรียกร้องให้ผู้หญิงมีส่วนร่วมอย่างเต็มกำลังและแข็งขันในการป้องกันและจัดการความขัดแย้งในภาวะสงคราม ภาวะที่อำนาจทางการทหารและการใช้อาวุธมีสูง ความรุนแรงรูปแบบต่างๆ รวมทั้งความรุนแรงในครอบครัวและการถูกข่มขืน เพื่อให้ผู้หญิงได้รับการฟื้นฟูเยียวยา มีส่วนในกระบวนการยุติธรรม การเมือง และการสืบหาความจริง

การประกาศมติ 1325 เป็นการให้คำมั่นของสหประชาชาติในการจัดการปกป้องสิทธิผู้หญิงและรองรับกระบวนการสันติภาพที่มาจากการมีส่วนร่วมอย่างเท่าเทียมกัน ทั้งแสดงถึงการให้ความใส่ใจกับประเด็นเพศสภาพหรือมิติความสัมพันธ์หญิงชาย (gender) และประสบการณ์ของผู้หญิงในสถานการณ์ความรุนแรงและหลังเสร็จสิ้นสงคราม ด้วยเหตุที่มติของสหประชาชาติก่อนหน้านี้กำหนดอยู่บนท่าทีที่เห็นว่าผู้หญิงคือเหยื่อของสงครามและความรุนแรง  ดังนั้น นักเคลื่อนไหว ผู้กำหนดนโยบาย นักกิจกรรม และนักวิชาการด้านผู้หญิง สิทธิ และความมั่นคง ต่างเห็นว่ามติ 1325 เปิดโอกาสให้สังคมเห็นประสบการณ์ที่แตกต่างระหว่างหญิงและชายในสภาวะแห่งความขัดแย้ง มีการนิยามความรุนแรงทางเพศที่เกิดในสงครามว่าเป็นอาวุธแห่งการประหัตประหารมากกว่าเป็นความโชคร้ายโดยตัวของมันเอง[ii] ตลอดจนเน้นย้ำบทบาทของผู้หญิงรากหญ้าและผู้หญิงภาคประชาสังคมกับการมีส่วนร่วมในกระบวนการสันติภาพ

ไทยกับเส้นทางมติ 1325

มติ 1325 กำหนดความสัมพันธ์ที่แปรเปลี่ยนระหว่างมิติเพศสภาพกับการเปลี่ยนผ่านอำนาจความขัดแย้งทางการเมืองในระดับกลไกและนโยบาย เกิดแผนฏิบัติงานของประเทศ (National Action Plan: NAP)[iii] ในการนำมติ 1325 ให้ขับเคลื่อนไปสู่ภาคปฏิบัติการ (implementation) ในหลายประเทศ รวมทั้งแก้ไขปรับปรุงแผนฏิบัติงานของประเทศอีกด้วย[iv]  ในขณะที่ประเทศไทย องค์กรผู้หญิงและสิทธิเริ่มแปลสรุปสาระสำคัญของมติ 1325 เพื่อกระจายให้สังคมรับรู้เป็นภาษาไทย[v] เชิญชวนแลกเปลี่ยนเรียนรู้ และกำหนดท่าทีในการเคลื่อนงานเพื่อสร้างความเท่าเทียมทางเพศผ่านกรอบการทำงานของแต่ละองค์กร ตลอดจนอนุสัญญาระหว่างประเทศที่ไทยได้กำหนดให้เป็นพันธกรณีหลักของรัฐ ได้แก่ อนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติในทุกรูปแบบต่อผู้หญิง (the Convention on the Elimination of all Forms of Discrimination against Women: CEDAW)[vi] โดยเชื่อมต่อกับมติ 1325 รวมทั้งกระจายความรู้ สร้างความตระหนักผ่านการจัดอบรมเชิงปฏิบัติการที่ได้กระทำมาแล้วอย่างต่อเนื่องเกือบทศวรรษ[vii]

ในระดับนโยบาย รัฐริเริ่มให้ความสำคัญกับกลไกการป้องกันแก้ไขปัญหาและการมีส่วนร่วมของผู้หญิงผ่านเวทีอภิปรายในต่างประเทศเมื่อต้น พ.ศ. 2558 หลังจากที่องค์กรผู้หญิงและสิทธิทั้งหลายได้ดำเนินกิจกรรมไปช่วงระยะเวลาหนึ่งแล้ว เวทีดังกล่าวจัดขึ้นเนื่องในวาระที่มติคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ 1325 ครบรอบ 15 ปี ในหัวข้อ Gender Equality and Peace Societies: From Evidence to Action ที่นครนิวยอร์ก เมื่อ 12 มีนาคม 2558 จัดโดยคณะผู้แทนถาวรไทยประจำสหประชาชาติร่วมกับสถาบันสันติภาพสากล (International Peace Institute: IPI)[viii] เป็นการรับฟังความรู้และแลกเปลี่ยนประสบการณ์จากวิทยากรสี่คนที่เป็นนักวิชาการ นักการทูตสันติภาพ และนักเคลื่อนไหวจากภูมิภาคต่างๆ โดยมี ดร. สายสุรี จุติกุล ผู้ทรงคุณวุฒิของไทยด้านสตรีและเด็กร่วมแสดงความเห็น[ix]

จากนั้น เวทีในส่วนกลางของประเทศเริ่มขยับไปสู่การแลกเปลี่ยนเชิงนโยบายกับการขับเคลื่อนเชิงปฏิบัติการผ่านการประสานงานขององค์กรภาครัฐ คือสำนักงานกิจการสตรีและสถาบันครอบครัว กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ร่วมกับ UN Women (องค์การเพื่อผู้หญิงแห่งสหประชาชาติ) คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ องค์กรพัฒนาเอกชนด้านผู้หญิง และตัวแทนเครือข่ายผู้หญิงจากภาคประชาสังคม ในลักษณะการประชุมเชิงปฏิบัติการ เมื่อ 15 ตุลาคม 2558 มี ดร. สายสุรี จุติกุล ที่ปรึกษาและอนุกรรมการด้านสตรีกับการส่งเสริมสันติภาพและความมั่นคงปลอดภัย ผู้ซึ่งได้แลกเปลี่ยนความเห็นที่นครนิวยอร์กเมื่อเดือนมีนาคมที่ผ่านมาให้ข้อคิดเห็นร่วมกับตัวแทนจากภาคส่วนต่างๆ ข้างต้น เนื้อหาโดยรวมของการจัดเวทีมุ่งไปที่การเสริมความรู้ ความเข้าใจ และเร่งเร้าให้เห็นถึงความสำคัญของมติ 1325 และมติที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งกำหนดทิศทางการนำมติ 1325 มาใช้ในประเทศไทย โดยริเริ่มแผนปฏิบัติงานในจังหวัดชายแดนภาคใต้[x]

ล่าสุดเวทีประชุมเพื่อขับเคลื่อนมติ 1325 ริเริ่มโดยองค์กรภาครัฐและ UN Women ได้ขยับมาที่ภาคใต้ เมื่อวันที่ 13 พฤศจิกายน 2558 อธิบดีกรมกิจการสตรีและสถาบันครอบครัว อ้างอิงงานของ UN Women ในที่ประชุมที่ อ.หาดใหญ่ จ.สงขลา ถึงการมีส่วนร่วมในกระบวนการสันติภาพของผู้หญิงทั่วโลกที่มีเพียงเล็กน้อย เป้าหมายของการประชุมพยายามชี้ชวนให้ผู้เข้าร่วมงานซึ่งส่วนใหญ่เป็นแกนนำหญิงจากเครือข่ายภาคประชาสังคมในพื้นที่ชายแดนใต้ ตระหนักถึงความสำคัญและส่งเสริมให้ผู้หญิงมีส่วนร่วมในการจัดการความขัดแย้งและกระบวนการสร้างสันติภาพ และเพื่อให้เกิดการขับเคลื่อนในเชิงปฏิบัติการตามมติของสหประชาชาติ[xi]  รัฐเองได้กำหนดนโยบายและยุทธศาสตร์ด้านสตรีกับการเสริมสร้างสันติภาพและความมั่นคงไว้แล้ว โดยเริ่มจากพื้นที่ชายแดนใต้ เนื่องจากพื้นที่นี้รัฐนับให้เป็นที่แรกในการประกาศใช้แผนพัฒนานโยบายและยุทธศาสตร์การทำงานในข่ายเสริมสร้างสันติภาพและความมั่นคงของมนุษย์ งานในขอบข่ายนี้จึงมีกำหนดอยู่ในแผนการพัฒนาสตรี ในช่วงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 11 (พ.ศ. 2555-2559)[xii] พร้อมการจัดตั้งคณะอนุกรรมการสตรีกับการสร้างเสริมสันติภาพและความมั่นคงปลอดภัย

การขยับในเชิงกลไกของรัฐนอกจากดำเนินการร่วมกับองค์การสหประชาชาติและภาคีเครือข่ายการทำงานของรัฐแล้ว องค์กรพัฒนาเอกชนที่ทำงานประเด็นผู้หญิงและเครือข่ายผู้หญิงภาคใต้ โดยเฉพาะผู้นำหญิงที่มีบทบาทเช่น คุณโซรยา จามจุรี และคุณปาตีเมาะ เปาะอิแตดาโอะ ได้ให้ความเห็นและแลกเปลี่ยนประสบการณ์ในเวทีล่าสุดนี้ ผู้หญิงจากกลุ่มต่างๆ จึงนับว่ามีส่วนอย่างมากต่อการกระตุ้นเรียกร้องเชิญชวนให้คนในพื้นที่ชายแดนใต้ตระหนักถึงความสำคัญของมติ 1325 พบว่าได้รับความสนใจในเบื้องต้นจากเครือข่ายผู้หญิงและองค์กรภาคประชาสังคม

ทบทวนสถานการณ์มติ 1325

ที่มาในการกำหนดท่าทีของมติความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ 1325[xiii] เกิดจากการประชุมสหประชาชาติว่าด้วยผู้หญิง มีการรณรงค์เพื่อหาเสียงสนับสนุน (lobby) ขององค์กรผู้หญิงภาคประชาสังคมที่ตระหนักในปัญหาอำนาจที่ไม่เท่าเทียมกันระหว่างเพศ ความเหลื่อมล้ำในการพัฒนา และความขัดแย้งที่นำไปสู่การใช้ความรุนแรงและอาวุธ[xiv]  จากการประชุมระดับโลกว่าด้วยเรื่องผู้หญิงครั้งที่ 3 ที่กรุงไนโรบี เมื่อปี 1985 หัวข้อผู้หญิง ความขัดแย้ง และสันติภาพ ได้รับความสนใจเป็นอย่างมาก สหประชาชาติถูกวิพากษ์วิจารณ์ถึงท่าทีในการกำหนดนโยบายเชิงออกคำสั่งแบบรัฐราชการและเอื้อต่อการขยายตัวของลัทธิการทหารและกองกำลัง (Militarism) มีเพียงนโยบายเพื่อสันติภาพ ปี 1992 ในยุคของเลขาธิการบูโทรส กาลี (Boutros Ghali Agenda for Peace 1992) ที่ใช้มุมมองการสร้างสันติภาพจากความร่วมมือในระดับล่างสู่นโยบายในระดับบน (bottom-up approach)[xv]

กระทั่งในงานประชุมระดับโลกว่าด้วยเรื่องผู้หญิงครั้งที่ 4 ปี 1995 ภาคประชาสังคมจัดให้มีการประชุมคู่ขนานของเครือข่ายผู้หญิงที่เคลื่อนไหวในระดับรากหญ้าซึ่งดำเนินไปพร้อมกับการประชุมทางการของภาครัฐ มีการหาทางออกเพื่อขจัดปัญหาที่อำนาจในการตัดสินใจอันมาจากภาครัฐและองค์กรตัวแทนเพียงฝ่ายเดียว ผ่านแผนปฏิบัติการปักกิ่ง (Beijing Platform for Action) เพื่อเรียกร้องให้รัฐบาล องค์กรระหว่างประเทศ และองค์กรภาคประชาสังคม ร่วมดำเนินงานสร้างความเสมอภาคหญิงชายและการมีส่วนร่วมของผู้หญิงในกระบวนการสันติภาพ 12 ประเด็น[xvi] ในการแลกเปลี่ยนพบว่าปัญหาเกี่ยวกับผู้หญิงในภาวะสงครามและความขัดแย้งวิกฤติที่สุด หลังจากนั้นนักวิชาการในแขนงต่างๆ เช่น ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ สตรีนิยม และการศึกษาความมั่นคง ได้นำเสนอกรอบคิดและการศึกษาที่แตกต่างออกไปจากเดิม

เมื่อสหประชาชาติได้ยกร่างแผนปฏิบัติการเชิงระบบในรูปแบบกว้าง (System Wide Action Plan) ร่วมกับผู้เชี่ยวชาญอิสระแล้ว[xvii] ในปี 2005 คณะกรรมการเพื่อสันติภาพ (Peace Commission) ให้การสนับสนุนร่างมติ 1325 ซึ่งตามมาพร้อมกับมติอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับผู้หญิงกับเพศสภาพ และความขัดแย้ง ได้แก่ UNSCR 1820 [2008],[xviii] 1888 [2009],[xix] 1889 [2009],[xx] 1960 [2010],[xxi] 2106 [2013][xxii] และ 2122 [2013][xxiii] กระนั้นก็ตาม การขับเคลื่อนสู่ภาคปฏิบัติการของมติเหล่านี้ดำเนินไปอย่างเชื่องช้าทั้งในสหประชาชาติและประเทศต่างๆ สัดส่วนการพิจารณาเพื่อใช้มติ 1325 ถูกแปลความเพื่อผลประโยชน์ทางการเมืองไปในทิศทางที่ต่างกัน ตามแต่นโยบายแห่งรัฐ ผู้มีอำนาจนำในภาครัฐ ภาคเอกชน และพื้นที่ที่จะถูกนำไปใช้  เช่น Women in Black กลุ่มนักกิจกรรมหญิงในเซอร์เบียประยุกต์มติ 1325 ผ่านการแสดงตัวตน ใช้แนวคิดสตรีนิยมสายขุดรากถอนโคน (Radical Feminism) เพื่อปรับรื้อแนวคิดความมั่นคง ให้เกิดความมั่นคงในมนุษย์เข้าไปแทนที่ความมั่นคงตามกรอบลัทธิการทหาร จากนั้นจึงใช้ยุทธศาสตร์การปรองดองสมานฉันท์เพื่อนำไปสู่การปรับเปลี่ยนโครงสร้างสังคมในเชิงลึก[xxiv]          

นอกจากมติ 1325 ถูกนำไปประยุกต์ใช้ในพื้นที่ต่างๆ แตกต่างกันออกไปแล้ว ยังมีการวิจารณ์ข้อเสนอหลักในส่วนที่ว่า ผู้หญิงคือผู้กระทำการด้านสันติภาพ (women as agents of peace)  ว่าเป็นการพิจารณาด้วยสายตาทหารและเป็นการมองแบบชาย (militarism and masculinity) ทั้งยังเป็นการผลักให้ผู้หญิงแบกภารกิจสองประการเข้าด้วยกัน คือยอมรับการเป็นเหยื่อความรุนแรงและทำงานสันติภาพ[xxv] อย่างไรก็ตาม ความเห็นเชิงบวกที่มีต่อการวิเคราะห์มติ 1325 ในอีกหลายกรณีเสนอว่าเป็นภาวะเปลี่ยนผ่านจากการถูกทำให้เป็นเหยื่อความรุนแรง สามารถเยียวยาฟื้นฟูตนเองผ่านการทำงานสันติภาพที่ก่อให้เกิดความเข้มแข็งกับตัวผู้หญิง นับเป็นการสร้างพื้นที่ให้กับตนเอง ผ่านเรื่องราว ตัวตน และประสบการณ์ตรง หรือเป็นการให้ผู้หญิงเป็นองค์ประธาน (subjectivity)^[xxvi] เนื่องจากที่ผ่านมากลไกระดับสากลเห็นผู้หญิงเป็นเพียงวัตถุแห่งการจ้องมองด้วยความสงสารและเห็นใจในฐานะเหยื่อความรุนแรง

ข้อวิจารณ์ที่สำคัญที่มีต่อมติ 1325 ทั้งในเรื่องการนำเสนอมติผ่านสุ้มเสียง ภาษา และมุมมองเชิงอุดมคติ (utopian visions) ขององค์การสหประชาชาตินั้น นักวิชาการและนักเคลื่อนไหวหลายคนเห็นตรงกันว่า เมื่อมีแผนปฏิบัติงานและขับเคลื่อนสู่ภาคปฏิบัติโดยรัฐแล้ว ตัวตนของผู้กระทำการหรือผู้หญิงจะหดหายไป ปัญหานี้รวมถึงเรื่องการขาดความเชื่อมโยงประเด็นความมั่นคงในบทบาทหญิงชายกับความยุติธรรมทางเพศไว้ในแผนปฏิบัติการและนโยบายของรัฐ กล่าวคือ รัฐต้องไม่เพียงแค่เห็นว่าการจัดให้มีกองทุนเพื่อช่วยเหลือผู้หญิงที่ได้รับผลกระทบจากความรุนแรงและจัดสรรงบประมาณในการสร้างกระบวนการสันติภาพ หรือจัดให้มีกระบวนการยุติธรรมเพื่อไกล่เกลี่ยความขัดแย้ง รับเรื่องราวสืบค้นความจริง โดยกำหนดให้มีผู้หญิงเป็นตัวแทนในขั้นตอนต่างๆ ถือว่าเป็นการดำเนินงานที่ครอบคลุมมติดังกล่าวแล้ว หากแต่ยังมีอุปสรรคสำคัญที่เกี่ยวกับระบบราชการในภาครัฐ ระบบอาวุโส ลำดับชั้นทางสังคม และบรรทัดฐานของสังคม เช่น ต้องไม่ละเว้นการลงโทษเจ้าหน้าที่รัฐที่เคยกระทำความผิดในพื้นที่ความขัดแย้ง ต้องรับฟังความเห็นของผู้หญิงในข้อวินิจฉัยที่เกี่ยวข้องกับวัฒนธรรมและศาสนา ให้นับว่าปัญหาความรุนแรงทางเพศเป็นหนึ่งในขอบข่ายการดำเนินงานตามมติ 1325 หากไม่เป็นเช่นนั้นย่อมถือว่ารัฐและภาคส่วนที่เกี่ยวข้องเลือกปฏิบัติเนื่องด้วยเหตุแห่งการเป็นเพศที่แตกต่างและละเมิดหลักคิดพื้นฐานของมติ 1325[xxvii]

บทเรียนรู้จากที่อื่น

ผู้เขียนพบว่ามีการติดตามกรอบความรับผิดชอบของรัฐในการปฏิบัติตามแผน นโยบาย ลำดับความสำคัญของงาน และงบประมาณ ตลอดจนมีการแลกเปลี่ยนเรียนรู้ วิเคราะห์ เพื่อตรวจสอบการวางนโยบายและขับเคลื่อนสู่การปฏิบัติของรัฐในการนำมติคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ 1325 ให้ใช้อย่างเหมาะสม สอดคล้องกับบริบทของแต่ละสังคมในหลายประเทศ ทั้งมีการเสนอความเห็นต่อรัฐรวมทั้งภาคีเครือข่ายภาคประชาสังคมควบคู่ไปกับการขับเคลื่อนสู่การปฏิบัติปรากฏอยู่อย่างต่อเนื่อง ทั้งโดยองค์กรที่ไม่ได้ถูกนับรวมให้แสดงความเห็นร่วมกับรัฐในช่วงของการร่างนโยบาย หากแต่ถูกนับเป็นเครือข่ายภาคประชาสังคมในแต่ละท้องถิ่น ประเทศ รวมถึงระดับภูมิภาค และสากล ตลอดจนนักวิชาการ และนักเคลื่อนไหวเพื่อเรียกร้องสิทธิผู้หญิง ตัวอย่างเช่น

(1)   การดำเนินงานเพื่อเสริมสร้างสิทธิ ความเท่าเทียมทางเพศ และการมีส่วนร่วมของผู้หญิงระดับรากหญ้าตามเมืองต่างๆ ในกระบวนการสันติภาพ เน้นมิติความสัมพันธ์หญิงชาย การทำความเข้าใจวัฒนธรรมการตีความหลักการศาสนา และความหลากหลายทางชาติพันธุ์ ของมูลนิธิอินซาน แห่งปากีสถาน (Insan Foundation Trust Pakistan) ร่วมกับองค์กรเครือข่ายในประเทศ เช่น Khwendo Kor^[xxviii]

(2)   บทบาทของ IWRAW Asia Pacific (International Women’s Rights Action Watch Asia Pacific) องค์กรที่เน้นกรอบการทำงานผ่านอนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติในทุกรูปแบบต่อผู้หญิง (CEDAW) ในระดับภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกเพื่อสนับสนุนและปกป้องสิทธิผู้หญิงอันหมายรวมถึงการปกป้องและคุ้มครองสิทธิมนุษยชน ล่าสุดได้เสนอรายงานคู่ขนาน (shadow report) 2015 ในนามภาคประชาสังคมโดยเห็นว่า ข้อเสนอแนะหมายเลข 30 (General Recommendation No.30) ของคณะกรรมการว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติต่อผู้หญิงทุกรูปแบบ (Committee on the Elimination of all Forms of Discrimination against Women) ที่เกี่ยวข้องกับผู้หญิงกับการป้องกันปัญหาความรุนแรงทั้งในภาวะสงครามและหลังสงคราม มีความจำเป็นในการดำเนินการขับเคลื่อนเพื่อให้เกิดนโยบายและปฏิบัติการพร้อมๆ กับมติ 1325 ตลอดจนกลไกอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง เช่น UNSCR 1820^[xxix]

(3)   APWAPS (Asia-Pacific Women Alliance for Peace and Security) ในฐานะสหพันธ์ผู้หญิงแห่งเอเชียแปซิฟิกเพื่อสันติภาพและความมั่นคง เกิดขึ้นเมื่อปี 2557 จากความร่วมมือของนักเคลื่อนไหวด้านสันติภาพ นักสิทธิมนุษยชน และผู้หญิงที่ประสบกับปัญหาความรุนแรงจากสงครามและความขัดแย้ง APWAPS ดำเนินกิจกรรมหลักๆ สี่ส่วนคือ สร้างความเข้าใจ, ร่วมกันใช้และแบ่งปันศักยภาพ ความรู้ และทรัพยากรบุคคล, สร้างองค์ความรู้ร่วมกัน และ สร้างเครือข่ายการทำงานผู้หญิง สันติภาพ และความมั่นคง อันสัมพันธ์กับนโยบายและกลไกต่างๆ ที่ไม่เลือกใช้เพียงเฉพาะมติ 1325 หากแต่รวมถึง 20 ปี ปฏิญญาและแผนปฏิบัติการปักกิ่ง (Beijing Declaration and Platform for Action +20) และการประชุมระดับสูง (High-Level Review) เพื่อการทบทวนการปฏิบัติตามข้อมติ UNSC ที่ 1325 อันเป็นกลไกที่เอื้อต่อการมีส่วนร่วมและเคารพตัวตนของผู้หญิง เปลี่ยนผ่านอำนาจความสัมพันธ์หญิงชาย และตระหนักต่อบริบทของสังคมแต่ละท้องที่^[xxx]

นอกจากนี้ การทำงานในเชิงวัฒนธรรมกับการมีส่วนร่วมของผู้หญิงถือเป็นประเด็นสำคัญในการดำเนินนโยบายตามมติ 1325  บทเรียนจากไอร์แลนด์ในข้อเสนอจากการประชุมเชิงปฏิบัติการ วันที่ 4 กุมภาพันธ์ ค.ศ. 2014 เสนอให้รับฟังความเห็นจากการแลกเปลี่ยนประสบการณ์ของผู้หญิงที่มีชีวิตอยู่ในขนบจารีต ผู้หญิงรากหญ้า ผู้ที่ไม่สามารถสื่อสาร (ด้วยภาษาอังกฤษ) ได้อย่างคล่องแคล่ว เพราะการมีส่วนร่วมของผู้หญิงหมายรวมถึงผู้หญิงจากกลุ่ม องค์กร ชุมชนต่างๆ โดยไม่เลือกปฏิบัติเนื่องด้วยเหตุแห่งความต่างทางศาสนา ชาติพันธุ์ การศึกษา และเงื่อนไขอื่นๆ  นอกจากนี้ รัฐและผู้ทำงานสันติภาพต้องสร้างกลไกและตระหนักต่อความรุนแรงอันเนื่องมาจากบทบาททางเพศ (gender-based violence) ที่มีต่อผู้หญิงที่ได้รับผลกระทบจากสงคราม ความขัดแย้ง และความรุนแรงด้วย รวมทั้งการให้ความหมายมิติบทบาทความสัมพันธ์หญิงชายหรือเพศสภาพ (gender) ไม่ได้หมายถึงการทำงานกับผู้หญิงเพียงอย่างเดียว หากแต่ความหมายของประเด็นนี้รวมเอาความสัมพันธ์ที่เกี่ยวข้องกับผู้ชายด้วย[xxxi]

สำหรับการขับเคลื่อนงานในพื้นที่ของความรุนแรงและสงครามอันยืดเยื้อระหว่างกลุ่มคนต่างเชื้อชาติในปาเลสตน์ดำเนินไปด้วยความยากลำบาก แม้กลุ่มผู้หญิงในปาเลสไตน์เห็นว่ามติ 1325 มีประโยชน์ด้านความมั่นคงของมนุษย์และเสริมศักยภาพผู้หญิง พร้อมทั้งทำให้ประชาคมโลกรับรู้ปัญหาที่เกิดขึ้นในพื้นที่ด้วยมุมมองที่ต่างออกไปจากเดิม แต่ยังพบความไม่สมดุลในการจัดการปัญหาอย่างเท่าเทียมกันระหว่างอิสราเอลกับปาเลสไตน์โดยสหประชาชาติ ทำให้ชาวปาเลสไตน์โดยทั่วไปไม่ไว้วางใจและไม่ให้ความเชื่อมั่นต่อองค์การสหประชาชาติ รวมทั้งมติ 1325 ว่าจะสร้างความยุติธรรมให้เกิดขึ้นได้[xxxii]

สำหรับบทเรียนการใช้มติ 1325 ในอิรัคตามถ้อยแถลงของซุนดุส อับบาส (Sundus Abbas) ผู้อำนวยการสถาบันผู้นำหญิงแห่งอิรัค (Iraqi Women’s Leadership Institute) พบว่ามติ 1325 ช่วยจัดวางกรอบการทำงานสันติภาพผู้หญิงและกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคง นอกจากนี้ยังช่วยให้ที่นั่งทางการเมืองและโอกาสของผู้หญิงในสภาซึ่งกำหนดไว้ร้อยละ 25 ประสบผลสำเร็จ แต่สหประชาชาติขาดประสิทธิภาพและวางระบบภาคปฏิบัติการเพื่อขับเคลื่อนมติ 1325 เกิดความผิดพลาดในการทำงานในพื้นที่ขัดแย้งและสงคราม ในรัฐที่อ่อนแอ และประสิทธิภาพในการใช้กฎหมายต่ำ โดยเฉพาะการปกป้องคุ้มครองสิทธิหญิงผู้ลี้ภัย หญิงที่ถูกลักพาตัว และหญิงที่ถูกค้าเนื่องด้วยขบวนการค้ามนุษย์[xxxiii]

ความรุนแรงที่ไม่ค่อยถูกพูดถึงในภาคใต้

ต้นปี 2558 รายงานผลการประเมินปลายโครงการการพัฒนาเพื่อขยายบริการภายในชุมชนอย่างยั่งยืนสำหรับผู้หญิงและเด็กที่ได้รับผลกระทบจากความไม่สงบและความรุนแรงในจังหวัดชายแดนภาคใต้ของไทย[xxxiv] พบว่าความรุนแรงจากสถานการณ์ความไม่สงบเผยให้เห็นปัญหาความรุนแรงเชิงโครงสร้างและวัฒนธรรมเด่นชัด รวมไปถึงความรุนแรงในครอบครัวและความซับซ้อนของปัญหาที่สัมพันธ์กับมิติศาสนา จารีต และวัฒนธรรม เช่น

(1)    กรณีที่หญิงผู้สูญเสียสามีที่ไม่สามารถก้าวข้ามสถานะการเป็นหม้ายได้ และแทนที่สถานภาพใหม่ด้วยการแต่งงานในฐานะภรรยาคนที่สองหรือลำดับถัดไป ผู้หญิงหลายคนมองว่าหนึ่งในเหตุผลที่ผู้ชายเลือก “เข้าหา” ตนเพราะเรื่องเงินเยียวยา ผู้หญิงวิเคราะห์ว่าตนเองกลายเป็นเครื่องมือในการแสวงหาผลประโยชน์จากหลายฝ่าย รวมทั้งผลประโยชน์จากคนที่ทาบทามเพื่อขอแต่งงานใหม่ กระทั่งเกิดความรู้สึกถึงการเป็นผู้หญิงที่ไม่มีคุณค่าและไม่สามารถต่อรองได้ เนื่องจากในสภาพการณ์ดังกล่าวหลายอย่างถูกกำหนดโดยกรอบทางสังคมและผู้ชาย หลายคนแต่งงานใหม่กับชายที่มีภรรยาแล้ว ซึ่งในช่วงต้นของการแต่งงานใหม่สามีคนใหม่ให้การดูแลและใช้เวลาอยู่ร่วมกัน กระทั่งผ่านไประยะหนึ่งผู้หญิงหลายคนกล่าวว่าสามีเลือกกลับไปอยู่กับภรรยาคนแรก พบบางรายยอมรับกับสภาพของการเป็นผู้หารายได้หลักให้กับครอบครัวอยู่เพียงผู้เดียว

แม้คำอธิบายเกี่ยวกับการมีภรรยามากกว่าหนึ่งคนหรือการอนุญาตให้ชายมุสลิมสามารถแต่งงานกับผู้หญิงได้สี่คนในเวลาเดียวกัน[xxxv] ภายใต้เงื่อนไขที่สามารถทำให้เกิดความเท่าเทียมกันได้ในการให้การดูแลเรื่องค่าใช้จ่าย ทรัพย์สิน และความเอาใจใส่และเวลาที่จัดสรรอย่างเท่าเทียมกัน จากการที่นักการศาสนาได้อธิบายเงื่อนไขดังกล่าวสัมพันธ์กับการตีความจากตัวบทในคัมภีร์อัลกุรอาน และการอภิปรายร่วมกับฮะดิษซึ่งเป็นตัวบทในหลักฐานชั้นรอง[xxxvi]  กระนั้นก็ตาม การยอมรับในสังคมรวมทั้งการให้คุณค่าของผู้หญิงที่แต่งงานในฐานะภรรยาคนที่สอง หรือคนที่สาม และ/หรือคนที่สี่ ยังคงถูกนับว่าเป็นภรรยาน้อย ศักดิ์และสิทธิ์ไม่ได้มีเท่าเทียมกันจริง

ปัญหาการถูกกระทำความรุนแรง โครงการฯ พบว่าผู้หญิงถูกกระทำความรุนแรงทางกายโดยการตบตี ชกต่อย ความรุนแรงทางใจโดยการขู่หย่าร้าง และขู่ฆ่า และความรุนแรงทางเพศในลักษณะอื่น เช่น บังคับให้หลับนอน ใช้ความรุนแรงเมื่อต้องการมีเพศสัมพันธ์ และมีความสัมพันธ์ทางเพศกับทั้งภรรยาและลูกสาวของภรรยาที่ติดมาจากสามีคนก่อน ผู้หญิงบางคนติดเชื้อโรคติดต่อทางเพศสัมพันธ์จากสามี สามีไม่ทำงานและติดยาเสพติดซึ่งเป็นเรื่องหลักที่นำไปสู่กระบวนการฟ้องหย่า หลายคนเผชิญกับความอับอายไม่กล้าไปพบแพทย์เพื่อตรวจรักษาเมื่อรู้ว่าติดโรคทางเพศสัมพันธ์ ไม่กล้าบอกสามีให้ใช้ถุงยางอนามัย ไม่กล้าปฏิเสธการร่วมหลับนอน และไม่กล้าบอกเล่าคนในบ้านหรือญาติพี่น้อง ยกเว้นคนที่ไว้ใจ เพราะเกรงว่าคนกล่าวหาว่าสามีตนเป็นคนไม่ดี รูปแบบของความรุนแรงในลักษณะนี้อยู่บนฐานความสัมพันธ์ทางอำนาจที่ไม่เท่าเทียมกันระหว่างเพศ ซึ่งเผยให้เห็นความซับซ้อนของระบบโครงสร้างทางสังคมและวัฒนธรรมที่เป็นลักษณะเฉพาะของพื้นที่

(2)   กระบวนการหย่าร้างเป็นขั้นตอนที่ยุ่งยาก ใช้เวลา มีค่าใช้จ่ายสูง เช่น ค่าดำเนินการและค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปยังสำนักงานคณะกรรมการอิสลามในเขตเมืองของแต่ละจังหวัด โดยเฉพาะการบังคับคดีให้สามีจ่ายค่าอุปการะเลี้ยงดูภรรยาและบุตร มีหลายกรณีที่การบังคับคดีไม่สามารถกระทำได้เนื่องจากไม่มีการประสานงานหรือส่งคำร้องและคำฟ้องไปยังศาล ผู้หญิงหลายคนจึงตกอยู่ในสภาพจำยอมและต้องเลี้ยงดูบุตรด้วยตนเอง

ผู้หญิงประสบปัญหาในกระบวนการฟ้องหย่าที่ถูกจำกัดด้วยข้ออ้างเรื่องเงื่อนไขและกฎเกณฑ์ต่างๆ เช่น ไม่สามารถยื่นฟ้องและระบุเหตุผลฟ้องหย่าได้ด้วยการประสบเหตุกับตนเอง ผู้หญิงจำเป็นต้องหาพยานแวดล้อมประกอบกับหลักฐานที่ชัดเจน และพยานเชิงประจักษ์ โดยที่ผู้นำศาสนาในระดับชุมชนและคณะกรรมการอิสลามบางแห่งเห็นว่าผู้หญิงแยกแยะไม่ออกว่าสิ่งใดคือความรุนแรงและสิ่งใดคือปัญหาในการจัดการความรู้สึกของผู้หญิงเอง โดยกล่าวว่าเป็นเพราะผู้หญิงไม่มีความรู้ทางศาสนา หรือเป็นความรู้ที่สามารถใช้เป็นข้อถกเถียงที่มีน้ำหนักได้ ทั้งนี้ ในความคิดเห็นของผู้หญิงยังรู้สึกว่าคนที่ควรมีความรู้ศาสนาดีที่สุดคือผู้ชาย  ดังนั้น การตัดสินใจและวินิจฉัยข้อพิพาทต่างๆ จึงยังเป็นอำนาจที่จัดการโดยชาย

ประเด็นที่น่าสนใจที่เป็นข้อท้าทายต่อการทำงานสันติภาพและอำนวยความยุติธรรมในพื้นที่ความขัดแย้งไม่จำกัดเฉพาะกลุ่มผู้หญิงที่ได้รับผลกระทบจากความรุนแรงเนื่องด้วยสถานการณ์ความไม่สงบเท่านั้น กลุ่มคนทำงานภาคประชาสังคมปะทะกับอำนาจเชิงระบบโครงสร้างที่อยู่ในรูปของสถาบันทางศาสนาและความคิดที่ได้รับการถ่ายทอดจากประเพณี การตั้งคำถามที่ท้าทายต่อการตีความศาสนาเพื่อยังประโยชน์ต่ออำนาจที่ไม่เท่าเทียมกันทางเพศยังไม่ปรากฏเห็นอย่างเด่นชัด เช่นเดียวกับรายงานการเข้าถึงความยุติธรรมของผู้หญิงให้ข้อมูลเชิงลึกที่เกี่ยวข้องกับปัญหาของระบบยุติธรรมในชุมชนมุสลิม รวมทั้งการบังคับใช้และตีความกฎหมายอิสลามว่าด้วยครอบครัวและมรดกที่ดำเนินไปในลักษณะของการเลือกปฏิบัติต่อผู้หญิง[xxxvii]

ความรุนแรงเชิงวัฒนธรรมและโครงสร้างในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้สัมพันธ์กันอย่างเด่นชัด ทั้งสะท้อนออกมาในกรณีของความรุนแรงทางเพศและความรุนแรงในครอบครัวที่ผู้หญิงประสบซ้ำซ้อนในช่วงที่เกิดความรุนแรงจากสถานการณ์ความไม่สงบ ขณะที่กระบวนยุติธรรม การไกล่เกลี่ยปัญหาความรุนแรงต่างๆ ดำรงอยู่ในสภาพที่ต้องปรับปรุงอย่างเร่งด่วน เพื่อเสริมศักยภาพให้ผู้หญิงมีอำนาจในการเข้าถึงสิทธิ สวัสดิการ ตลอดจนได้รับสิทธิคุ้มครอง

บทส่งท้ายเพื่อการพิจารณาทบทวนร่วมกับมติ 1325

โครงสร้างและหลักคิดเกี่ยวกับอำนาจความสัมพันธ์หญิงชายกับความรุนแรง ความขัดแย้ง และการมีส่วนร่วมของผู้หญิงในกระบวนการสันติภาพ กระบวนการยุติธรรม และการไม่ลดทอนสิทธิอำนาจของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง โดยเฉพาะผู้หญิงที่ได้รับผลกระทบจากความรุนแรงในระดับรากหญ้าเพื่อเสนอความห่วงใยต่อการแก้ไขปัญหาตามแผนปฏิบัติการของชาติ (National Action Plan) คือประเด็นหลักที่ผู้เขียน เห็นว่ามีความจำเป็นต้องทบทวนองค์ประกอบเหล่านี้ เพื่อให้เกิดความกระจ่างต่อผู้มีส่วนร่วมในการขับเคลื่อนนโยบายทุกภาคส่วน รวมไปถึงเปิดมุมมองและข้อถกเถียงแนวคิดเชิงนโยบาย ตลอดจนประเด็นเชิงปฏิบัติการของมติ 1325 ที่ประกาศโดยคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติเมื่อ ค.ศ. 2000 ในการนำมาปรับใช้ในพื้นที่ชายแดนภาคใต้

เป็นที่รับรู้กันในกลุ่มผู้ศึกษานโยบายสหประชาชาติว่าดำรงอยู่บนหลักการสากล มติทั่วไปไม่ถือเป็นพันธะที่ต้องปฏิบัติสำหรับประเทศภาคีสหประชาชาติ ยกเว้นมติของคณะความมั่นคงซึ่งเป็นกลไกที่มีอำนาจในการวินิจฉัยและดำเนินมาตรการที่เหมาะสมเพื่อระงับหรือยุติความขัดแย้งและความรุนแรง  หมายความว่าไทยในฐานะประเทศรัฐภาคีต้องถือพันธะและจัดทำรายงานความก้าวหน้าเมื่อมติ 1325 มีผลต่อการใช้ และพื้นที่ความขัดแย้งในจังหวัดชายแดนภาคใต้ถูกเลือกในลำดับต้นตามนโยบายของรัฐ ตลอดจนลักษณะของพื้นที่แห่งนี้มีความพิเศษทั้งในมิติประวัติศาสตร์ ความแตกต่างทางชาติพันธุ์และศาสนาของประชาชนส่วนใหญ่ในพื้นที่กับชนในภาคอื่นของประเทศ  ประกอบกับความขัดแย้งที่เกิดขึ้นในระลอกปัจจุบันตั้งแต่ต้นปี 2547 เป็นต้นมา ส่งผลให้เกิดความเสียหายทั้งชีวิต ทรัพย์สิน ความรู้สึกและการมีส่วนร่วมทางการเมืองของผู้คน 

ฉะนั้น สารัตถะของการนำกรอบคิดมติ 1325 มาปรับใช้ในท้องถิ่นได้อย่างชอบธรรมมีเป้าหมายเพื่อให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุดต่อการมีส่วนร่วมของผู้หญิงในการตัดสินใจทุกระดับในกระบวนการสันติภาพและความมั่นคง ผู้เขียนเห็นว่าการวิเคราะห์ความสัมพันธ์ของสถานการณ์ความรุนแรงต่อผู้หญิงในพื้นที่กับการกำหนดทิศทางของมติ 1325 ไปพร้อมกับเรียนรู้จากประเทศอื่นๆ  สำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าการตระหนักว่ากลไกสากลอื่นที่เอื้อและเสริมการทำงานสันติภาพที่มีประสิทธิภาพและครอบคลุมยังมีอีกด้วย เช่น อนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติในทุกรูปแบบต่อผู้หญิง (CEDAW) ที่ไทยได้ลงนามและมักถูกทักท้วงเพ่งเล็งในเวทีการประชุมนานาชาติถึงความจริงใจในการทำงานส่งเสริมสถานะและบทบาทของผู้หญิง

ท้ายที่สุด เครือข่ายผู้หญิงต่างๆ ในงานภาคประชาสังคมตระหนักดีว่า ปัญหาที่เผชิญหน้าในการดำเนินงานสิทธิผู้หญิง ความยุติธรรม และสันติภาพ[xxxviii] เป็นเช่นไร การทบทวนอุปสรรคที่สำคัญอย่างมากและยากต่อการเปลี่ยนแปลงคือ วัฒนธรรมเชิงโครงสร้าง ระบบความเชื่อและจารีต อำนาจรัฐ รวมทั้งกระบวนการยุติธรรมในประเทศ ที่ทำให้การผลักดันงานผู้หญิง สันติภาพ และความมั่นคงรุดหน้าไปได้มากน้อยเพียงใด สัดส่วนของการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนมีความสำคัญควบคู่ไปกับความไวต่อการเข้าใจประเด็นเพศสภาพที่ดำรงอยู่ในฐานคิดทางศาสนาและวัฒนธรรมท้องถิ่น การขับเคลื่อนงานในกรอบงานสากลนี้ ภาคประชาสังคมต้องช่วยกันใช้พลังความคิดทวนกลับไปมา บางส่วนจำเป็นต้องปรับรื้อและสร้างกรอบกติกาในจัดการปัญหาให้เหมาะสมกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงในพื้นที่อย่างต่อเนื่อง