การพูดคุยสันติภาพกำลังเผชิญทางตัน?
ขอบคุณภาพจาก http://www.matichon.co.th
ข่าวการพ้นจากหน้าที่ใน “คณะพูดคุยเพื่อสันติสุขจังหวัดชายแดนใต้” ของพลโทนักรบ บุญบัวทองและการประกาศของปาร์ตี้ A ว่ายังไม่พร้อมลงนามในกติกาการพูดคุย (Terms of Reference - TOR) ทำให้หลายคนตั้งคำถามว่าการพูดคุยสันติภาพในภาคใต้กำลังเผชิญทางตันหรือไม่
ย้อนความกันซักนิดว่า “การพูดคุยเพื่อสันติสุข” ภายใต้รัฐบาลทหารนี้เป็นภาคต่อของการพูดคุยสันติภาพอย่างเป็นทางการที่เริ่มต้นขึ้นในวันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2556 ในสมัยของนายกรัฐมนตรียิ่งลักษณ์ ชินวัตร โดยมีรัฐบาลมาเลเซียทำหน้าที่ในการอำนวยความสะดวก บันทึกความเข้าใจที่ทั้งสองฝ่ายลงนามได้ระบุไว้ว่าจะเรียกฝ่ายไทยว่าปาร์ตี้ A ส่วนฝ่ายขบวนการปลดปล่อยปาตานีเรียกว่า “ปาร์ตี้ B” การพูดคุยชะงักไปในช่วงที่รัฐบาลเผชิญกับการชุมนุมประท้วงขับไล่ซึ่งนำไปสู่การยุบสภาและเกิดการรัฐประหารในเวลาต่อมา เมื่อพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชาเข้าสู่อำนาจจากการทำรัฐประหารก็ได้สานต่อการพูดคุยนับตั้งแต่วันที่ 1 ธันวาคม 2557 ซึ่งเป็นวันที่พล.อ.ประยุทธ์ได้เดินทางไปพบกับนายนาจิบ ราซัคนายกรัฐมนตรีมาเลเซียที่กรุงกัวลาลัมเปอร์
ในช่วงปลายเดือนสิงหาคมปีที่แล้ว ปาร์ตี้ B ได้เปิดตัวกับสาธารณชนในการแถลงข่าว ณ กรุงกัวลาลัมเปอร์ในนาม “มาราปาตานี” หลังการประชุมกับฝ่ายไทย มาราปาตานีเป็นองค์กรร่มที่มีตัวแทนจากกลุ่มแนวร่วมปลดแอกอิสลามปัตตานี (BIPP) ขบวนการมูจาฮีดินอิสลามปัตตานี (GMIP) ขบวนการแนวร่วมปฏิวัติแห่งชาติมลายูปาตานี (BRN) และ 2 กลุ่มย่อยขององค์กรปลดปล่อยสหปัตตานีที่มีชื่อว่า PULO – DSPP และ PULO-MKP ในการประชุมครั้งนั้น ทางมาราปาตานีได้ยื่นข้อเสนอ 3 เรื่องคือ 1) ขอให้การพูดคุยเพื่อสันติภาพเป็นวาระแห่งชาติ 2) ให้รับรองว่ามาราปาตานีเป็นคู่สนทนาในกรอบการพูดคุยนี้ 3) ให้มอบหลักประกันว่าจะไม่มีการดำเนินคดีอาญากับตัวแทนของมาราปาตานี (immunity) โดยฝ่ายไทยก็ได้พูดถึงสิ่งที่ปรารถนาจะทำ 3 เรื่องเช่นกัน คือ 1) การสร้างพื้นที่ปลอดภัย (safety zone) 2) การพัฒนาที่ตรงกับความต้องการของประชาชน 3 เรื่องความยุติธรรม หลังจากนั้นคณะทำงานด้านเทคนิคซึ่งเป็นคณะทำงานชุดเล็กนำโดยพล.ท.นักรบก็ได้ทำงานร่วมกับคณะทำงานของปาร์ตี้ B เพื่อร่าง TOR เป็นเวลาหลายเดือนเพื่อวางกรอบในการพูดคุย การทำงานดำเนินไปอย่างเงียบๆ ไม่ได้เป็นข่าวมากนัก จนกระทั่งมีข่าวออกมาเมื่อสัปดาห์ก่อนว่าปาร์ตี้ A ไม่พร้อมลงนามรับรองร่าง TOR ที่ทั้งสองฝ่ายได้ทำร่วมกันมาหลายเดือน
ในข้อเรียกร้องของมาราปาตานีทั้ง 3 ข้อ ประเด็นที่เป็นปัญหามากที่สุดคือเรื่องการรับรองสถานะมาราปาตานี เรื่องนี้เกี่ยวพันถึงปัญหาในการกำหนดยุทธศาสตร์ในการแก้ไขปัญหาภาคใต้ของฝ่ายรัฐไทยที่ดำเนินมาอย่างยาวนานตั้งแต่ปี 2547 เป็นต้นมา ฝ่ายไทยพยายามยืนยันว่าเรื่องนี้เป็น “เรื่องภายใน” (internal affairs) และพยายามที่จะขัดขวางไม่ให้องค์กรหรือรัฐบาลใดๆ เข้ามามีส่วนร่วมในการแก้ปัญหา เพราะเกรงว่าการเข้ามาขององค์กรภายนอกจะทำให้รัฐบาลกำหนดทิศทางการแก้ปัญหาได้ยากและอาจทำให้ฝ่ายขบวนการมีอำนาจต่อรองมากขึ้นซึ่งอาจเปิดทางไปสู่การแบ่งแยกดินแดน ตามคำแนะนำของกระทรวงการต่างประเทศ กองทัพได้พยายามหลีกเลี่ยงการกระทำใดๆ ที่จะทำให้ปัญหาภาคใต้ถูกมองว่าเข้าข่ายเป็น “ความขัดแย้งด้วยอาวุธภายในประเทศ” (Non-International Armed Conflict) ตามกฏหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ (International Humanitarian Law - IHL)
สถานการณ์ที่นับว่าเข้าข่ายเป็น Non-International Armed Conflict ตามนิยามใน IHL จะต้องมีองค์ประกอบหลัก 2 ข้อ หนึ่ง การสู้รบกันจะต้องมีความเข้มข้นรุนแรงถึงระดับหนึ่ง (a minimum level of intensity) ซึ่งดูจากจำนวนผู้เสียชีวิตและบาดเจ็บและปัจจัยอื่นๆ สอง กลุ่มที่เกี่ยวข้องกับความขัดแย้งจะต้องมีการจัดตั้งกองกำลังทางการทหาร (organised armed forces) กล่าวคือ มีสายการบังคับบัญชาและสามารถที่จะปฏิบัติการทางการทหารได้อย่างต่อเนื่อง ความต้องการปิดบังข้อเท็จจริงของการดำรงอยู่ของกองกำลังติดอาวุธที่รบกับฝ่ายรัฐนำไปสู่การสร้างคำอธิบายที่บิดเบือนสถานการณ์ในสนามรบ เช่น มีการออกคำสั่งว่าห้ามนายทหารทุกหน่วยระบุชื่อ BRN นายทหารระดับสูงบางท่านเองที่ทำงานในภาคใต้มานานก็ได้แสดงความอึดอัดต่อวิธีการเช่นนี้ของกองทัพ
แนวนโยบายนี้ได้ส่งผลถึงการปฏิเสธไม่ยอมรับสถานะของขบวนการปลดปล่อยปาตานีกลุ่มอื่นๆ ด้วย รัฐบาลไทยจึงเรียกปาร์ตี้ B ว่า “ผู้เห็นต่างจากรัฐ” แทนในเวทีการพูดคุย ส่วนในสนามการสู้รบ เจ้าหน้าที่ความมั่นคงยังคงเรียกพวกเขาว่า “ผู้ก่อเหตุรุนแรง” ในแถลงการณ์การประชุมผู้นำแห่งรัฐ/รัฐบาลของประเทศสมาชิกองค์การความร่วมมืออิสลาม (OIC) ครั้งที่ 13 เมื่อวันที่ 15 เมษายน 2559 แหล่งข่าวมาราปาตานีระบุว่าฝ่ายไทยได้เรียกร้องให้มีการเปลี่ยนแปลงถ้อยคำ ซึ่งรวมถึงการไม่เอ่ยชื่อมาราปาตานีในแถลงการณ์ คำว่า “Mara Patani Consultative Council” ถูกเปลี่ยนเป็น “a group of representatives of the Muslim community in the South” (กลุ่มที่เป็นตัวแทนของชุมชนชาวมุสลิมในภาคใต้) แหล่งข่าวมาราปาตานีระบุว่าในร่างสุดท้ายของ TOR ซึ่งคณะทำงานด้าน เทคนิคของทั้งสองฝ่ายได้เห็นชอบร่วมกัน คำนิยามของปาร์ตี้ B ได้ถูกระบุเป็น “people with different opinions from the state/MARA Patani” (ผู้เห็นต่างจากรัฐ/มาราปาตานี) โดยสิ่งที่ทางมาราปาตานีเรียกร้องคือการ “รับทราบ” (acknowledgement) ไม่ใช่การ “ยอมรับ” (recognition) แหล่งข่าวคนเดิมกล่าว
พล.ท. นักรบพ้นจากหน้าที่ในคณะพูดคุยฯ ไปเพียงไม่กี่วัน ก่อนหน้าที่คณะพูดคุยฯ เต็มคณะจะพบกับปาร์ตี้ B ในวันที่ 27 เมษายนที่ผ่านมา ซึ่งทางปาร์ตี้ A ได้แจ้งว่ายังไม่พร้อมที่จะรับรองร่าง TOR ที่ได้ร่างขึ้น แหล่งข่าวทหารระบุว่าแม้ว่าบทบาทในการทำงานเรื่องการพูดคุยจะไม่ได้เป็นเหตุผลหลักที่ทำให้มีคำสั่งย้ายพล.ท. นักรบจากตำแหน่งรองผู้อำนวยการศูนย์ประสานการปฏิบัติที่ 5 ของกอ.รมน. แต่สถานการณ์ความรุนแรงที่พุ่งสูงในช่วงไม่กี่เดือนที่ผ่านมาได้ทำให้คณะพูดคุยฯ เกิดความลังเลที่จะเดินหน้าต่อตาม TOR ที่มีพล.ท. นักรบเป็นกลจักรสำคัญในการร่างกติกานี้ขึ้น พล.ท. นักรบจึงถูกให้พ้นจากคณะพูดคุยฯ ไปพร้อมๆ กับการถูกย้ายออกจากตำแหน่งรองศปป. 5
แหล่งข่าวทหารในพื้นที่ภาคใต้ระบุว่าสภาวะความรุนแรงที่พุ่งสูงขึ้น โดยเฉพาะเหตุการณ์การบุกโรงพยาบาลเจาะไอร้องในวันที่ 13 มีนาคมที่ผ่านมาทำให้คณะพูดคุยฯ ถูกตั้งคำถามว่ามาราปาตานีเป็น “ตัวจริง” หรือไม่ หลังเกิดเหตุการณ์บุกโรงพยาบาลเจาะไอร้อง สมาชิกมาราปาตานีได้กล่าวกับสื่อว่าทั้งฝ่ายทหารไทยและอาร์เคเค (คำเรียกฝ่ายทหารของขบวนการ) ต่างก็ละเมิด IHL เพราะอาร์เคเคใช้โรงพยาบาลเป็นฐานในการต่อสู้ ในขณะที่ฝ่ายทหารก็ตั้งฐานอยู่ชิดกับโรงพยาบาล ซึ่งคำกล่าวนี้อาจถูกมองได้ว่ามาราปาตานีไม่ได้เกี่ยวข้องกับการบุกโรงพยาบาล เหตุการณ์รุนแรงที่ขยายตัวมากขึ้นทำให้เกิดคำถามถึงความเชื่อมโยงของอาร์เคเคในพื้นที่กับกลุ่มมาราปาตานี แม้ว่าความต้องการจะเห็นความรุนแรงลดลง โดยยังไม่ได้ทำ TOR ร่วมกันและยังไม่ได้มีข้อตกลงกันเรื่องพื้นที่ปลอดภัยดูจะเป็นความคาดหวังที่ไม่สมเหตุสมผลนัก จากการให้สัมภาษณ์ของพล.อ.อักษรา เกิดผล หัวหน้าคณะพูดคุยฯ ฝ่ายไทยต้องการจะเน้นเรื่องการทำพื้นที่ปลอดภัย ก่อนจะมีการลงนามในข้อตกลงใดๆ ซึ่งฝ่ายมาราปาตานีก็ยืนยันว่าจะให้เล่นฟุตบอลก่อนแล้วคุยกันเรื่องกติกาในภายหลังคงไม่ได้
ความเห็นที่ขัดแย้งกันในขณะนี้สะท้อนถึงคำถามที่ใหญ่ว่ากองทัพ (ซึ่งคุมรัฐบาลอยู่ในขณะนี้) ต้องการที่จะแก้ปัญหารากเหง้าความขัดแย้งในภาคใต้จริงหรือไม่ หรือเพียงแต่ต้องการใช้เวทีนี้ในการเจรจาให้ฝ่ายขบวนการลดหรือยุติการปฏิบัติการทางการทหาร โดยไม่ต้องการจะพูดคุยประเด็นหัวใจที่ทำให้เกิดความขัดแย้งรุนแรงนี้ หากต้องการทดสอบถึงความสามารถของมาราปาตานีในการ “สื่อสาร” กับกลุ่มที่สู้รบด้วยอาวุธในพื้นที่ รัฐบาลจำเป็นจะต้องวางกติกาการพูดคุยร่วมกันกับปาร์ตี้ B ให้ได้ก่อน ก่อนที่จะพูดคุยเรื่องพื้นที่ปลอดภัย
มีกระแสข่าวว่ารัฐบาลอาจจะถอยไม่พูดคุยกับมาราปาตานีต่อเพราะ “ไม่ใช่ตัวจริง” มีข้อถกเถียงกันตั้งแต่ต้นว่า BRN เข้าร่วมการพูดคุยนี้หรือไม่อย่างไร แม้ว่าจะมีสมาชิกระดับกลางของบีอาร์เอ็นจำนวนหนึ่งที่เป็นตัวแทนอยู่ในมาราปาตานี เช่น นายมะสุกรี ฮารี (เขาเป็นหนึ่งในตัวแทนการพูดคุยของปาร์ตี้ B ในช่วงรัฐบาลยิ่งลักษณ์ด้วย) และนายอะหมัด ชูโว แต่ก็เป็นที่ชัดเจนว่าสภาองค์กรนำของ BRN ไม่ได้รับรองการเข้าร่วมพูดคุยนี้แต่อย่างใด ตัวแทนแผนกข้อมูลข่าวสารของ BRN ได้ออกมายืนยันว่า BRN ไม่ได้เกี่ยวข้องกับการพูดคุยในครั้งนี้ นายอับดุลการิม คาลิบ อีกหนึ่งตัวแทนการพูดคุยของปาร์ตี้ B ในช่วงรัฐบาลยิ่งลักษณ์กล่าวผ่านคลิปวีดีโอยูทูปว่าในขณะนี้ประเทศไทยยังไม่สามารถสถาปนาการปกครองตามระบอบประชาธิปไตยและเสรีภาพของพลเมืองยังไม่ได้รับการเคารพ ประกอบกับความไม่เชื่อว่า “นักล่าอาณานิคมสยาม” มีความเคารพในสิทธิในการกำหนดชะตากรรมตนเองของชาวมลายูปาตานีจริง การต่อสู้ของชาวปาตานีจึงจะดำเนินต่อไป ทั้งนี้ ฝ่ายไทยเองก็ยังไม่ได้ตอบสนองต่อข้อเรียกร้องที่ BRN เคยยื่นไว้ 5 ข้อในช่วงรัฐบาลยิ่งลักษณ์แต่อย่างใด ฉะนั้น BRN จึงยังคงยืนอยู่ขอบสนามเพื่อดูว่าการพูดคุยระหว่างรัฐบาลไทยกับมาราปาตานีจะดำเนินไปอย่างไร แต่พวกเขาย่อมอาจตัดสินใจใหม่เมื่อสถานการณ์เปลี่ยนไปในทางที่ดีขึ้นได้ แต่ดูเหมือนสิ่งที่เกิดขึ้นจะยิ่งช่วยตอกย้ำความไม่น่าไว้วางใจของฝ่ายไทยอีกครั้งหนึ่ง
ปัญหาจึงอาจจะไม่ได้อยู่ที่การพยายามค้นหา “ตัวจริง” มากเท่ากับการต้องพิสูจน์ให้ขบวนการปลดปล่อยปาตานีเชื่อมั่นว่ารัฐบาลไทยมีความจริงจังและมุ่งมั่นที่จะแก้ปัญหาซึ่งเป็นหัวใจของความขัดแย้งนี้จริง การคาดหวังที่เป็นจริงในขณะนี้คือการพิสูจน์ความสามารถของมาราปาตานีในการ “สื่อสาร” ไปยังสภาองค์กรนำของ BRN หรือนักรบที่จับปืนอยู่ในพื้นที่ การจะคาดหวังให้ BRN ส่งตัวแทนระดับนำมาในภาวะที่ความเชื่อมั่นต่อรัฐบาลเกือบเป็นศูนย์หรือติดลบย่อมไม่อาจเกิดขึ้นได้ อย่างที่ได้มีการกำหนดไว้ว่าในช่วงระยะนี้เป็นเวลาแห่งการสร้างความเชื่อมั่น (confidence building) ซึ่งการกำหนดพื้นที่ปลอดภัยก็เป็นมาตรการหนึ่งเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์นี้ รัฐบาลจึงต้องพิจารณาใคร่ครวญอย่างถ่องแท้ว่าจะก้าวต่อไปอย่างไร
การหยุดชะงักหรือล่มสลายของกระบวนการสันติภาพนั้นมักจะทำให้เสียงของฝ่ายประนีประนอม (moderates ) แผ่วลง ในขณะที่เสียงของกลุ่มแข็งกร้าว (hardliners) กลับจะดังขึ้นและก็มักตามมาด้วยความรุนแรงที่พุ่งสูงขึ้น กระบวนการพูดคุยสันติภาพที่มีความหมายจึงเป็นกลไกที่จะช่วยลดความรุนแรงและจัดการกับรากเหง้าของปัญหาได้ดีมากกว่าการสู้รบทางการทหาร
ข้อมูลของกลุ่มด้วยใจระบุว่านับตั้งแต่ต้นปีนี้ มีเด็กเสียชีวิต 1 คนและบาดเจ็บอีก 10 คนจากเหตุการณ์ความรุนแรงในภาคใต้ อาจจะไม่มีความมั่นคงของชาติใดๆ ที่สำคัญไปกว่าความมั่นคงทางชีวิตของเด็กน้อยเหล่านี้
----------------
รุ่งรวี เฉลิมศรีภิญโญรัช เป็นนักวิจัยอิสระที่ศึกษาเรื่องความขัดแย้งในภาคใต้ตั้งแต่ปี 2547 ขณะนี้กำลังศึกษาในระดับปริญญาเอกอยู่ที่ Australian National University บทความนี้ปรับปรุงจากต้นฉบับที่เผยแพร่ครั้งแรกที่มติชนออนไลน์ วันที่ 6 พฤษภาคม 2559
