รอมฎอน ปันจอร์
กลางสัปดาห์ก่อน (18 ธันวาคม) นายทหารจากกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร (กอ.รมน.) ย้ำหนักแน่นกลางวงสัมมนา ‘พระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักรกับการแก้ไขปัญหาภาคใต้' ว่า หากกฎหมายความมั่นคงใหม่บังคับใช้ จะไม่มีการยกเลิกการประกาศกฎอัยการศึกที่อาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติกฎอัยการศึก พ.ศ.2457 และการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินร้ายแรง ที่อาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.2548 (หรือที่รู้จักกันในชื่อ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ) ในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้อย่างแน่นอน
การสัมมนาครั้งดังกล่าวจัดขึ้นโดย รศ.ดร.ปณิธาน วัฒนานยากร อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ร่วมกับมูลนิธิคอนราด อาเดนาวร์ ที่โรงแรมแมนดาริน โอเรียลเต็ล กรุงเทพฯ โดยที่ก่อนหน้านี้มีข่าวมาตลอดว่า ฝ่ายความมั่นคงมีแนวคิดยกเลิกการประกาศกฎอัยการศึก และการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ และสี่อำเภอของจังหวัดสงขลา หลังจากที่กฎหมายความมั่นคงฉบับใหม่ดังกล่าวมีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 27 ก.พ.ที่ผ่านมา เพื่อให้การใช้กฎหมายพิเศษในการแก้ไขปัญหาความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้มีความยืดหยุ่น และมีขั้นตอนการตรวจสอบที่รัดกุมชัดเจนขึ้น
พล.ท.ดาว์พงษ์ รัตนสุวรรณ ผู้ช่วยเสนาธิการทหารบกฝ่ายยุทธการ ระบุว่า แม้ขณะนี้ กอ.รมน.กำลังเตรียมเสนอรัฐบาลเพื่อให้ประกาศใช้ พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้และสี่อำเภอของ จ.สงขลา แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าจะมีการยกเลิกการประกาศกฎอัยการศึก และการใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯในพื้นที่ดังกล่าว เนื่องจากกฎหมายพิเศษทั้ง 2 ฉบับยังมีความจำเป็นอยู่
เขาอธิบายว่า กฎหมายพิเศษ 3 ฉบับ คือ พ.ร.บ.กฎอัยการศึก พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ และ พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ให้อำนาจฝ่ายบริหารหรือผู้ปฏิบัติในการออกข้อกำหนดต่างๆ เพื่อควบคุมแก้ไขสถานการณ์ที่เป็นภัยต่อความมั่นคงได้หลายประการ ซึ่งมีทั้งที่ให้อำนาจเหมือนกันและแตกต่างกัน โดยอำนาจการออกข้อกำหนดที่เหมือนกัน ได้แก่ 1.ห้ามออกนอกเคหสถาน (เคอร์ฟิว) 2.ห้ามใช้เส้นทางคมนาคม หรือยานพาหนะ 3.ห้ามใช้อาคารหรือเข้าไปในสถานที่ใด 4.ห้ามหรืองดเว้นการใช้เครื่องมือสื่อสาร 5.ห้ามประชาชนออกจากพื้นที่ที่กำหนด และ 6.ห้ามนำอาวุธออกนอกเคหสถาน
ส่วนอำนาจการออกข้อกำหนดที่แตกต่างกัน ซึ่งกฎอัยการศึก และ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ให้อำนาจไว้ แต่ใน พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ไม่ได้ให้อำนาจไว้ ก็คือ 1.ห้ามชุมนุมมั่วสุม 2.ห้ามเสนอข่าว จำหน่าย หรือทำให้แพร่หลายซึ่งหนังสือ สิ่งพิมพ์ หรือสื่ออื่นใด 3.การตรวจค้นโดยไม่ต้องขอหมายจากศาล 4.การยึดอายัดอาวุธ และ 5.การจับกุม ควบคุมตัวบุคคลต้องสงสัย
"จะเห็นได้ว่ากฎหมายให้อำนาจเอาไว้ไม่เท่ากัน คือมีมาตรการหลายอย่างที่ พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ไม่สามารถออกประกาศหรือข้อกำหนดเพื่อดำเนินการได้ หรือหากจะทำก็ต้องขออนุมัติจากศาลตาม ป.วิอาญา (ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา) ปกติ จึงเห็นได้ชัดว่าเรายังจำเป็นต้องใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ และกฎอัยการศึกในพื้นที่ต่อไป" พล.ท.ดาว์พงษ์ ระบุ
อย่างไรก็ดี ผู้ช่วยเสนาธิการทหารบกฝ่ายยุทธการ กล่าวว่า กอ.รมน.มีแนวคิดที่จะเสนอคณะรัฐมนตรีประกาศให้สี่อำเภอของ จ.สงขลา ที่มีเขตแดนติดต่อกับสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ คือ อ.จะนะ เทพา สะบ้าย้อย และนาทวี เป็นพื้นที่บังคับใช้ พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ เพื่อเป็นการนำร่องก่อนประกาศพื้นที่เพิ่มเติมในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ในอีกราวๆ 6 เดือนข้างหน้า
"แนวคิดของเราคือประกาศใช้ พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ทับลงไปเลย โดยไม่ต้องยกเลิก พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ และกฎอัยการศึก ซึ่งข้อดีของ พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ก็คือมีความยืดหยุ่น เพราะเป็นกฎหมายที่มีเนื้อหาอ่อนกว่าทั้ง พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ และกฎอัยการศึก อีกทั้งยังสามารถกำหนดระยะเวลาการบังคับใช้ได้สอดคล้องกับความรุนแรงของสถานการณ์ และได้รับการยอมรับจากนานาชาติมากกว่าการใช้กฎอัยการศึก หรือ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯด้วย"
พล.ท.ดาว์พงษ์ บอกอีกว่า แนวคิดที่จะประกาศใช้ พ.ร.บ.ความมั่นคงฯในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้และสี่อำเภอของ จ.สงขลา เป็นความหวังดีของ กอ.รมน. เนื่องจากขั้นตอนการใช้มาตรการตามกฎหมายมีความรัดกุมมากกว่า การออกประกาศ ข้อกำหนด หรือมาตรการทุกอย่างต้องรายงานฝ่ายการเมือง นอกจากนั้นยังมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการชดเชยค่าเสียหายสำหรับบุคคลที่ไม่เกี่ยวข้องแต่ได้รับความเสียหายจากการใช้มาตรการตามกฎหมาย และมีช่องทางตามมาตรา 21 ที่ให้ผู้หลงผิดเข้ามอบตัวเพื่อรับการฝึกอบรมโดยไม่ต้องถูกดำเนินคดีอาญาอีกด้วย
แต่กระนั้น พล.ท.ดาว์พงษ์ ยอมรับว่า การประกาศใช้ พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ซ้อนลงไปในพื้นที่ที่มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินอยู่แล้ว อาจมีปัญหาในแง่กฎหมาย เนื่องจาก พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ มาตรา 15 ระบุชัดว่า การใช้อำนาจตาม พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ จะต้องเป็นกรณีที่ "ปรากฏเหตุการณ์อันกระทบต่อความมั่นคงภายในราชอาณาจักรแต่ยังไม่มีความจำเป็นต้องประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินตามกฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน" เท่านั้น แต่ในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้และสี่อำเภอของ จ.สงขลา มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินไปแล้ว จึงมีปัญหาในข้อกฎหมายในประเด็นนี้ ซึ่ง กอ.รมน.กำลังรอผลการตีความของคณะกรรมการกฤษฎีกาอยู่
สำหรับบทบาทของ กอ.รมน.ในการแก้ไขปัญหาความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้นั้น นอกจากโครงสร้างที่รับรู้กันโดยทั่วไปคือใช้ กอ.รมน.ภาค 4 ส่วนหน้า กำกับดูแลการปฏิบัติทั้งในแง่ยุทธการ การข่าว การใช้กำลัง การสืบสวนจับกุม และการพัฒนา โดยมีหน่วยงานในพื้นที่ขึ้นตรงกับ กอ.รมน.ภาค 4 ส่วนหน้า ทั้งกองบัญชาการผสมพลเรือน ตำรวจ ทหาร (พตท.) ศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศอ.บต.) ศูนย์ข่าวกรองจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศขก.) และศูนย์ปฏิบัติการสำนักงานตำรวจแห่งชาติส่วนหน้า (ศปก.ตร.สน.) แล้ว
ล่าสุด กอ.รมน.ยังเสนอโครงสร้างในระดับ ‘ส่วนประสานงาน' โดยให้มี ‘ศูนย์ประสานการปฏิบัติที่ 5' หรือ ศปป.5 รับผิดชอบดูแลปัญหาความไม่สงบในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นการเฉพาะด้วย ซึ่ง ศปป.5 จะทำงานควบคู่กับ กอ.รมน.ภาค 4 ส่วนหน้า ในลักษณะประสานงานทั้งในระดับพื้นที่และระดับหน่วยเหนือ เพื่อให้ กอ.รมน.ภาค 4 ส่วนหน้า ปฏิบัติภารกิจแก้ไขปัญหาความไม่สงบได้อย่างคล่องตัวและมีประสิทธิผลสูงสุด
"ศูนย์ฯ 5 จะเป็นตัวแปลงนโยบายให้เป็นสิ่งที่จับต้องได้ เพื่อให้ฝ่ายปฏิบัติทำงานได้ง่ายขึ้น นอกจากนี้จะเป็นผู้ที่ประสานงานแก้ไขปัญหาของการทำงานที่ส่วนกลางอีกด้วย"
นอกจากส่วนประสานงานที่ตั้งใจจะแก้ไขปัญหาความไร้เอกภาพของหน่วยงานภาครัฐและเติมเต็มการทำงานในภารกิจพื้นที่พิเศษแล้ว กอ.รมน.ยังออกแบบให้มีศูนย์ประสานการปฏิบัติงานในลักษณะนี้อีก 5 ศูนย์ ซึ่งจะรับผิดชอบปัญหายาเสพติด ปัญหาคนต่างด้าวหลบหนีเข้าเมือง การก่อการร้ายและอาชญากรรมข้ามชาติ กรณีพิเศษอย่างม้งลาวและโรฮิงยาอพยพ รวมถึงการบุกรุกทรัพยากรธรรมชาติ ในกรณีความไม่สงบในชายแดนใต้ก็เป็นหนึ่งสายงานที่ถูกจัดระบบขึ้นและใช้บุคลากรจำนวนมากที่สุด
แม้ว่าในกระบวนการใช้กฎหมายใหม่ฉบับนี้จะยังต้องผ่านอุปสรรคอีกไม่น้อย แต่กระนั้น เสียงสะท้อนจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียต่อการบังคับใช้กฎหมายดังกล่าวนี้ก็แตกต่างกันออกไปเช่นกัน กำหนดการของวงสัมมนาในวันนั้นจึงเปิดให้มีการวิพากษ์วิจารณ์กันในระดับหนึ่ง
พล.ต.จำลอง คุณสงค์ รองแม่ทัพภาคที่ 4 ผู้ที่ตีความความขัดแย้งในพื้นที่ที่เขารับผิดชอบว่า ปัญหาที่เผชิญอยู่ไม่ได้เป็นเรื่องของกองกำลังของฝ่ายตรงกันข้ามที่ใช้ความรุนแรง หากแต่เป็นปัญหาด้านความคิดความเชื่อ นายทหารคนนี้จึงเชื่อมั่นว่ากฎหมายความมั่นคงฉบับใหม่จะเป็นเครื่องมือในการเอาชนะฝ่ายตรงกันข้ามกับรัฐได้ คล้ายกับที่กฎหมายคอมมิวนิสต์ในอดีตเคยทำได้
โดยเฉพาะมาตรการในมาตรา 21 ซึ่งเปิดโอกาสให้มีการนิรโทษกรรม โดยแลกเปลี่ยนกับการเข้ารับการอบรม 6 เดือน พล.ต.จำลอง เห็นว่านี่จะเป็นโอกาสในการได้รู้ถึงโครงสร้างทั้งหมดของกลุ่มผู้ก่อความไม่สงบ แต่กระนั้น ก็ต้องรอบคอบด้วยเช่นกัน เพราะกระบวนการดังกล่าวอาจเป็นที่ ‘ฟอกตัว' ของสมาชิกกลุ่มบางคนที่แม้จะเข้าสู่กระบวนการ แต่ความคิดของเขาอาจยังไม่เปลี่ยนแปลง
ในขณะที่ ประสิทธิ์ โอสถานนท์ รองผู้อำนวยการศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศอ.บต.) มีฐานคิดว่า ปัญหาไฟใต้เหมือนกับอาการโรค เช่นเดียวกับอาการปวดฟัน ซึ่งต้องใช้ทั้งวิธีการระงับปวดและการแก้ไขที่รากฟันไปพร้อมๆ กัน แต่ข้อเท็จจริง คือ แม้จะมีนโยบายแต่ในระดับปฏิบัติกลับเข้าใจในนโยบายนั้นน้อยมาก ซ้ำร้ายยังมีการเอาประโยชน์จากนโยบายนั้นๆ อีกด้วย
"ก่อนหรือหลังการประกาศใช้ พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ศอ.บต.ก็คงไม่มีอะไรต่างไปมากนัก อะไรที่เคยทำก็ทำไปเหมือนเดิม" ประสิทธิ์กล่าว ก่อนหน้าที่จะมีการส่งสัญญาณจากฝ่ายนโยบายพรรคประชาธิปัตย์ว่าจะมีการออกแบบโครงสร้างองค์กรดับไฟใต้ใหม่ โดยอาจต้องยุติบทบาทของ ศอ.บต.ซึ่งเป็นองค์กรที่ยังไม่มีกฎหมายรองรับชัดเจน
อย่างไรก็ตาม ข้าราชการสังกัดกระทรวงมหาดไทยเช่นเขาก็ยังให้ความสนใจต่อมาตรการเยียวยาในกรณีเจ้าหน้าที่รัฐเป็นผู้ละเมิดในมาตรา 20 เนื่องจากจะเป็นการอุดช่องโหว่ในการแก้ปัญหาของภาครัฐ และมาตรการนิรโทษกรรมในมาตรา 21 ด้วยการแนะนำให้หน่วยงานกลางศึกษารายละเอียดให้มาก โดยเฉพาะระบบคัดกรองบุคคลที่จะเข้าสู่กระบวนการนิรโทษกรรม
ส่วนทนายความอย่าง อดิลัน อาลีอิสเฮาะ จากศูนย์ทนายความมุสลิม (MAC) ระบุว่า จากประสบการณ์การทำงานพบว่าชาวบ้านไม่ได้กลัวกฎหมายแต่อย่างใด แม้ว่าจะมีกฎหมายที่กำลังจะประกาศใช้อีกฉบับในพื้นที่ หากแต่สิ่งที่น่ากลัวกลับได้แก่ผู้ใช้อำนาจตามกฎหมายนั้นต่างหาก ต่อประเด็นกฎหมายความมั่นคง เขาแคลงใจเพียงระเบียบวิธีปฏิบัติที่จะบังคับใช้ที่ยังไม่มีความชัดเจนใดๆ โดยเฉพาะมาตรการตามมาตรา 21
เมื่อพูดถึงมาตรการนิรโทษกรรมโดยแลกกับการเข้าฝึกอบรม 6 เดือน ทำให้ อดิลัน อ้างถึงโครงการฝึกอาชีพ 4 เดือน ที่นำตัวบุคคลที่ควบคุมตัวผ่านยุทธการบุกล้อมตรวจค้นมาเข้ารับอบรมในค่ายทหารทางจังหวัดภาคใต้ตอนบน ซึ่งยื่นข้อเสนอให้กับบุคคลเหล่านั้นว่า หากไม่ฝึกอาชีพก็จะถูกดำเนินคดี ซึ่งต้องแลกกับอิสรภาพ 3 - 4 ปีในขั้นตอนการพิจารณาในชั้นศาลที่ระหว่างนั้นมีเปอร์เซ็นต์ที่ศาลให้ประกันตัวน้อยมาก เขาจึงรู้สึกหวั่นเกรงว่าการใช้มาตรการตามกฎหมายความมั่นคงโดยที่ยังไม่มีการเปิดเผยระเบียบวิธีการใช้โดยเฉพาะบทลงโทษต่อผู้ใช้อำนาจที่ผิดต่อเจตนารมณ์จะซ้ำรอยโครงการฝึกอาชีพ 4 เดือนในอดีต
คำถามของเขาพุ่งตรงไปที่เรื่องวิธีการใช้ เช่นว่า จะใช้หลักเกณฑ์ฐานความผิดใดที่จะเข้าเงื่อนไขกระบวนการนิรโทษกรรม? และจะเริ่มต้นใช้ในขั้นตอนใดในกระบวนการชั้นศาล?
"ตอนที่ศาลลงคดีแล้วหรือคนที่ศาลมีคำพิพากษาถึงที่สุดแล้ว บางคนจำคุกตลอดชีวิตจะเข้าสู่ขั้นตอนได้หรือไม่? หรือหากอยู่ในระหว่างการพิจารณาคดี ซึ่งศาลประทับรับฟ้องไปแล้ว เราจะย้อนกลับไปใช้มาตรา 21 ได้หรือไม่?"
อย่างไรก็ตาม คำถามทิ้งท้ายของคนทำงานในภาคประชาชน แม้ว่าจะน่าสนใจแต่ก็อาจจะยังไม่มีความชัดเจนในเร็ววัน หากทิศทางของรัฐบาลประชาธิปัตย์ต่อการแก้ปัญหาในชายแดนใต้เดินหน้าไปอีกทิศทางหนึ่ง ซึ่งมีสัญญาณว่าจะเลือกสร้าง ‘องค์กรดับไฟใต้' ขึ้นมาคุมหน่วยงานภาครัฐใหม่อีกองค์กรหนึ่ง แน่นอนว่า แรงเสียดทานหนักหนากำลังก่อตัวขึ้นระหว่างฝ่ายการเมืองและฝ่ายทหารซึ่งคุมทิศทางการแก้ปัญหามาอย่างน้อยสองปีหลังรัฐประหาร
