ศราวุฒิ อารีย์
ศูนย์มุสลิมศึกษา สถาบันเอเชียศึกษา
เขตปกครองตนเองในทางปฏิบัติ
คงไม่เป็นที่สงสัยว่า การเจรจาที่นำไปสู่การทำสนธิสัญญาสันติภาพในปี 1996 จนก่อให้เกิดการจัดตั้งเขตปกครองพิเศษ นับเป็นความสำเร็จที่ยิ่งใหญ่ของฟิลิปปินส์และชาวโมโรมุสลิม แต่ถึงกระนั้นก็ตามในความปลื้มปิติยินดี นักสังเกตการณ์หลายคนก็มักมองข้ามข้อจำกัดในสนธิสัญญาดังกล่าว ซึ่งอาจแยกวิเคราะห์เป็นประเด็นดังนี้
1. ข้อตกลงนี้ได้สร้างความวิตกกังวลให้แก่คนที่ไม่ใช่มุสลิมบนเกาะมินดาเนาเป็นอย่างมาก เพราะพวกเขาต่างรู้สึกกลัวว่าจะตกอยู่ภายใต้อำนาจการปกครองของชาวมุสลิม และนี่จึงเป็นสาเหตุให้ Maria Clara Lobregot สมาชิกสภาหญิง และเป็นผู้นำชุมชนคริสเตียน (ต่อมาเป็นนายกเทศมนตรีประจำเมืองซัมบวงกา: Zamboanga) ได้จัดการประท้วงต่อต้านข้อตกลงดังกล่าว พร้อมทั้งขู่ว่า กลุ่มรักษาความสงบที่จัดตั้งขึ้นเองโดยชาวคริสเตียนอาจจะฟื้นคืนกลับมา (หลังจากที่ได้เคยปฏิบัติการมาแล้วอย่างแข็งขัน ในช่วงมีความขัดแย้งรุนแรงเมื่อต้นทศวรรษที่ 1970)
นอกจากนี้ ในช่วงปลายปี 1996 สภาคองเกรสเอง ซึ่งขณะนั้นกำลังอยู่ในระหว่างการทำประชาพิจารณ์เกี่ยวกับข้อตกลงสันติภาพ ปรากฏว่ามีเสียงคัดค้านในการอนุมัติการจัดตั้งเขตปกครองตนเองขึ้นในสภา โดยมีการร้องเรียนว่า องค์กรภาคประชาสังคมกลุ่มต่างๆ ไม่ได้มีส่วนร่วมในการเจรจาดังกล่าว อีกทั้งประธานาธิบดีรามอสยังถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่ายอมแพ้ต่อกลุ่มมุสลิมหัวรุนแรง
ความเคลื่อนไหวในวุฒิสภาส่งผลกระทบต่อข้อตกลงสันติภาพไม่น้อย ทั้งนี้ในการลงมติในที่ประชุมปรากฏว่าวุฒิสมาชิก 6 คนจากจำนวนทั้งหมด 24 คน (รวมประธานวุฒิสภา) โหวตไม่เห็นด้วยกับการสนับสนุนข้อตกลงสันติภาพ นอกจากนี้ สภาผู้แทนและคณะกรรมการจัดสรรงบประมาณ (House of Appropriations Committee) ยังได้ขู่จะขัดขวางการสนับสนุนเงินทุนให้แก่ “สภาเพื่อสันติภาพและการพัฒนาในฟิลิปปินส์ภาคใต้” (SPCPD) และสภาที่ปรึกษา (consultative Assembly) และก่อนที่จะมีการลงนามในข้อตกลงขั้นสุดท้าย สมาชิกสภาคองเกรสกลุ่มหนึ่งและผู้ว่าราชการจากจังหวัดหนึ่งได้ยื่นคำร้องต่อศาลฎีกาเพื่อพยายามทำให้ข้อตกลงดังกล่าวเป็นโมฆะ
ด้วยเหตุนี้ เมื่อมีการลงนามในพระราชกฤษฎีกาในเดือนตุลาคม 1996 จึงถือว่าข้อตกลงขั้นสุดท้ายนั้นเป็นคำสั่งที่อ่อนมากในทางกฎหมาย ดังที่นักวิจารณ์ท่านหนึ่งได้เขียนวิจารณ์ไว้ในปี 1996 ว่า “ …โครงสร้างเชิงสถาบันในระยะเปลี่ยนผ่านนั้น [หรือ SPCPD และ สภาที่ปรึกษา ] ….ไร้ซึ่งอำนาจที่จะก่อให้เกิดผลอันใดได้ พวกเขามีเงินทุนที่จำกัดมาก ไม่มีกำลังตำรวจ ไม่ได้เป็นผู้ควบคุมโครงการระดับชาติ ซึ่งน่าจะเป็นโครงการที่ยังประโยชน์ให้แก่พวกเขา รวมทั้งไม่มีอำนาจในทางกฎหมาย ที่จะเอื้อให้สามารถควบคุมกลุ่มข้าราชการภาคส่วนต่างๆ ในพื้นที่”1
นอกจากนั้น ข้อตกลงที่จะให้มีสมาชิก MNLF 44 คน ประกอบอยู่ในสภาที่ปรึกษาก็ถูกยกเลิกไป และแผนการจัดตั้งหน่วยงานราชการที่ได้ระบุไว้ข้างต้นให้อยู่ภายใต้การควบคุม ดูแล และการปรึกษาหารือของ SPCPD ก็ถูกยกเลิกเช่นกัน ฉะนั้น ตามความเป็นจริงแล้ว SPCPD จึงมีขอบเขตในการดำเนินนโยบายที่ค่อนข้างแคบ นอกจากการดำเนินการโดยผ่านสำนักงานประธานาธิบดีเท่านั้น
ในการเลือกตั้งของฟิลิปปินส์ปี 1998 ปรากฏว่านักการเมืองท้องถิ่นหลายคน (ที่สนับสนุนสนธิสัญญาสันติภาพ) ต้องพ่ายแพ้ไป ส่วนผู้สมัครจากสมาชิกกลุ่ม MNLF (ผู้ซึ่งสนับสนุนพรรค Lakas- NUCD ของรัฐบาลรามอส) ก็เช่นกัน ได้รับคะแนนเสียงต่ำมากในการเลือกตั้งระดับชาติ
2. ในช่วงทศวรรษที่ 1990 กลุ่ม MILF เป็นกลุ่มที่เติบโตขึ้นอย่างมาก ทั้งทางด้านความแข็งแกร่งและการปฏิบัติการเชิงรุก ซึ่งไม่ได้มีส่วนร่วมในข้อตกลงปี 1996 ยืนยันจะยังคงทำการต่อสู้โดยใช้ความรุนแรงต่อไป เพื่อชาวโมโรหรือ “Bangsa Moro” อย่างไรก็ตาม ถึงแม้จะมีการพยายามหลายครั้งของรัฐบาลฟิลิปปินส์ ในการเจรจาหาข้อยุติความขัดแย้งกับกลุ่ม MILF เป็นกรณีพิเศษ จนมีการลงนามร่วมกันในเดือนสิงหาคมปี 1998 ระหว่างรัฐบาลฟิลิปปินส์และกลุ่ม MILF เกี่ยวกับโครงร่างทั่วไปของข้อตกลงว่าด้วยความมุ่งมั่นที่จะยุติความขัดแย้ง ที่เกิดขึ้น แต่ก็ไม่มีความคืบหน้าอะไรมากนัก ต่อแนวทางที่จะนำไปสู่การแก้ไขปัญหาแบบสันติวิธี สถานการณ์ยิ่งเลวร้ายลงในช่วงต้นปี 2000 เมื่อ Estrada ผู้ดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีต่อจากรามอส ได้ยกเลิกการเจรจากับกลุ่ม MILF พร้อมทั้งประกาศสงครามเต็มรูปแบบ (all-out war) ต่อต้านกลุ่ม MILF หลังจากที่กลุ่ม MILF ได้โจมตีชุมชนที่ไม่ใช่มุสลิมทางตอนเหนือของเมืองโคตาบาตูและมากินดาเนา2
3. ดูเหมือนว่าในความรู้สึกของประชากรมุสลิมต่อการจัดตั้ง SZOPAD และ SPCPD นั้น ชาวมุสลิมมองว่าไม่ได้ทำประโยชน์ให้พวกเขามากอย่างที่คาดการณ์ไว้ ซึ่งความรู้สึกดังกล่าวนี้ได้แผ่ขยายและเพิ่มขึ้นในหมู่มุสลิมเป็นอย่างมาก ถึงแม้ว่าในช่วงเดือนแรกๆ หลังจากที่ได้มีการจัดตั้ง SPCPD นายมิซูรี่ พร้อมกับคณะบริหารของเขา จะพยายามแสวงหาเงินลงทุนจากต่างประเทศ (โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากประเทศสมาชิก OIC ) และความช่วยเหลือเพื่อการพัฒนาพื้นที่ ซึ่งประสบความสำเร็จในบางส่วน (notably through a UN Multi-Donor Assistance Program) แต่เจ้าหน้าที่ของ ARMM ก็ยังคงร้องเรียนถึงการแบ่งสรรทรัพยากรจากรัฐบาลแห่งชาติอย่างไม่เป็นธรรม และไม่พอเพียงต่อการพัฒนาพื้นที่ นอกจากนั้น มิซูรี่ ยังได้เตือนว่า หากสภาพการณ์ยังคงเป็นอยู่เช่นนี้ อดีตนักต่อสู้ของกลุ่ม MNLF อาจจะกลับเข้าไปในป่า (ในปี 1997 ได้มีรายงานว่าอดีตนักต่อสู้ของกลุ่ม MNLF ได้ถอนตัวออกจากกลุ่มของตน ไปร่วมกับกลุ่ม MILF ที่มีแนวทางรุนแรงกว่า)
มิซูรี่ยังต้องเผชิญกับ การท้าท้าย ซึ่งเกิดขึ้นภายในกลุ่ม MNLF ของตนเอง โดยที่โฆษกของชนเผ่าพื้นเมือง (Lumad) ได้ออกมาแสดงความไม่พอใจ และกล่าวหากระบวนการที่ไม่เป็นประชาธิปไตยในการคัดเลือกตัวแทนชนเผ่า ให้เข้าไปร่วมอยู่ใน SPCPD และสภาที่ปรึกษา
อีกสาเหตุหนึ่งที่นำมาซึ่งความขัดแย้งได้แก่ การนำอดีตนักต่อสู้ของกลุ่ม MNLF เข้าประจำการในกองทัพฟิลิปปินส์ (AFP) ทั้งนี้ ในเดือนสิงหาคมปี 1998 สมาชิกกลุ่มแรกของ MNLF ราว 3,800 คน ถูกนำเข้าประจำการในกองทัพ แต่ในที่สุดสมาชิกของ MNLF จำนวนมากก็ต้องถอนตัวออกมา ซึ่งมีการร้องเรียนว่า AFP เลือกปฏิบัติและมีอคติเรื่องชาติพันธุ์ แต่ในอีกด้านหนึ่ง สมาชิกของ AFP บางคนก็แสดงความไม่พอใจอย่างเห็นได้ชัด ต่อเงื่อนไขการเข้าร่วมในกองทัพที่เสนอให้กับอดีตสมาชิกนักต่อสู้ของกลุ่ม MNLF ผู้ซึ่งในอดีตเคยเป็นศัตรูกับ AFP มานานหลายปี
อย่างไรก็ตาม การจัดการลงประชามติก็ยังคงเป็นปัจจัยคุกคามต่อการบริหาร SZOPAD และ SPCPD เป็นอย่างมาก
สรุป
ภายหลังจากการต่อสู้กันด้วยกำลังสลับกับการเจรจากันเป็นระยะ อยู่หลายปี ระหว่างรัฐบาลฟิลิปปินส์และกลุ่ม MNLF (ซึ่งตอนแรกเป็นเพียงกลุ่มเดียวเท่านั้น ต่อมาก็ได้แตกออกเป็น 2 กลุ่มใหญ่ๆ แต่บทความนี้ศึกษาเฉพาะกรณีการเจรจาระหว่าง MNLF กับรัฐบาลเท่านั้น) ชี้ให้เห็นว่า ประเด็นความขัดแย้งในฟิลิปปินส์ เป็นอีกกรณีศึกษาหนึ่งที่น่าสนใจไม่แพ้กรณีอื่นๆ
รัฐบาลฟิลิปปินส์ (หรือคณะผู้บริหารของรัฐบาล) ประสบความสำเร็จบางส่วนในการยุติความขัดแย้งกับฝ่าย MNLF ก็เพราะแผนการจัดตั้งสถาบันใหม่ขึ้น และการใช้ OIC สมาคมอาเซียน และประเทศอินโดนีเซีย เข้ามาทำหน้าที่เป็นตัวกลางในการไกล่เกลี่ย แต่ความสำเร็จในการทำสนธิสัญญาสันติภาพก็ถือเป็นเรื่องหนึ่ง ในขณะที่การที่จะทำให้สนธิสัญญาดังกล่าวเป็นผลใช้ในทางปฏิบัตินั้น ก็เป็นอีกเรื่องหนึ่งที่มีความสลับซับซ้อนมากกว่า ความจริง ความพยายามในการแก้ไขประเด็นปัญหาความขัดแย้งระหว่างชาวมุสลิมโมโรกับรัฐบาล ฟิลิปปินส์ ที่ประสบกับความล้มเหลวตลอดมานับจากอดีตจนถึงปี 2001 ในส่วนที่เกี่ยวกับเขตปกครองตนเอง มีปัจจัยอยู่ 2 ประการหลักๆ คือ
1. ศักยภาพในการดำรงอยู่ได้ด้วยตัวเองอย่างเพียงพอ โดยไม่ต้องมาพึ่งพิงรัฐบาลกลาง เรื่องพื้นฐานของประเด็นนี้ก็อย่างเช่น ศักยภาพด้านการเงิน เขตปกครองตนเองของชาวมุสลิม ซึ่งดูจะเป็นเรื่องที่เป็นไปไม่ได้เลย หากพวกเขาไม่ได้รับการสนับสนุนด้านการเงินภายในที่เพียงพอ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง รัฐบาลส่วนภูมิภาคที่ปกครองตนเองจะต้องมีอำนาจในการเก็บภาษีที่เพียงพอ การรอรับงบประมาณจากรัฐบาลกลางไม่สามารถทดแทนกันได้
2. การชำระล้างความอยุติธรรมที่เกิดขึ้นกับชาวมุสลิมและการชดเชย นั่นหมายความว่ารัฐบาลส่วนภูมิภาคที่ปกครองตนเอง จะต้องมีอำนาจหรือความสามารถในการปรับปรุงแก้ไขสิ่งที่ไม่เป็นธรรมที่เคย เกิดขึ้นในอดีต อาทิเช่น การทอดทิ้งไม่ใส่ใจ การเลือกปฏิบัติ หรือการใช้ทรัพยากรของพวกเขาอย่างไม่เป็นธรรม ในที่นี้ไม่ได้หมายความว่า จะต้องชดใช้ด้วยเลือดกับเลือด ชีวิตกับชีวิต แต่ชาวมุสลิมคงจะไม่ยินดีกับสถานะเขตปกครองตนเอง ในขณะที่พวกเขายังกระจัดกระจาย ถูกเอารัดเอาเปรียบ และยังอยู่ในภาวะที่ยากจน เขตปกครองตนเองสำหรับพวกเขา จะต้องรวมถึงความสามารถที่จะเอาชนะผลกระทบจากความพิกลพิการ ที่เกิดจากสภาพความไม่เป็นธรรม และการถูกเหยียดหยามเกียรติในอดีตที่ผ่านมา
โดยสรุปแล้วอาจกล่าวได้ว่า ความขัดแย้งทางชาติพันธุ์นั้นไม่มีแนวทางแก้ไขที่เป็นสากล ความขัดแย้งในแต่ละกรณีจะมีแนวทางการแก้ปัญหาที่แตกต่างกัน แต่ส่วนใหญ่แล้วแนวทางของการเจรจาถือเป็นทางออกที่ดีที่สุด การแก้ไขปัญหาข้อพิพาทอย่างสันติวิธีจะสัมฤทธิ์ผลอย่างมาก หากทุกฝ่ายพยายามประนีประนอมระหว่างกันในข้อเรียกร้องของแต่ละฝ่าย และที่สำคัญเหนือประเด็นการจัดตั้งเขตปกครองตนเองก็คือ ความขัดแย้งในฟิลิปปินส์จะสามารถแก้ไขได้ก็ต่อเมื่อมีการแก้ปัญหาทางการ เมือง ซึ่งจะต้องรับประกันถึงการมีอิสรภาพขั้นพื้นฐาน และความมีเกียรติยศ ศักดิ์ศรีที่เท่าเทียมกันของพลเมืองชาวฟิลิปปินส์ทุกๆ คน โดยปราศจากการเลือกปฏิบัติต่อกลุ่มชนที่มีความแตกต่างทางภาษา เชื้อชาติ และศาสนา สิ่งนี้น่าจะเป็นพื้นฐานอันนำไปสู่การมีสันติภาพที่ยั่งยืนในอนาคต
บทความชิ้นนี้เป็นส่วนหนึ่งของโครงการมุสลิมอุษาคเนย์ศึกษา (Muslim of Southeast Asia Monitoring Project) ศูนย์มุสลิมศึกษา สถาบันเอเชียศึกษา
--------------------------------------------------------
เชิงอรรถ
1 Eric Gutierrez, Rebels, Warlords and Ulama: A Reader on Muslim Separatism and the War in Southern Philippines (Quezon City: Institute for Popular Democracy, 1999) pp 66-67
2 ดู Philippine Daily Inquirer17, 19 February 2000
โปรดอ่านประกอบ
โมโรมุสลิมและเขตปกครองตนเอง : ประสบการณ์จากฟิลิปปินส์ (1)
