ความยุติธรรมเพื่อการเปลี่ยนผ่านควรมีบทบาทอย่างไรในชายแดนใต้

DeepSouthWatch's picture
เขียนโดย
แพทริค แบรอน
ผู้อำนวยการภูมิภาค โครงการความขัดแย้งและการพัฒนา มูลนิธิเอเชีย
 
แปลโดย
ศศิวรรณ จริงจิตร
สันติ นิลแดง
เจ้าหน้าที่โครงการ มูลนิธิเอเชีย
 

ในปี 2547 ความขัดแย้งภายในประเทศซึ่งดำเนินมาหลายชั่วอายุคนได้ปะทุขึ้นอีกครั้งในพื้นที่ชายแดนใต้ของประเทศไทย  มีผู้เสียชีวิตเกือบ 7,000 คนในช่วงหนึ่งทศวรรษที่ผ่านมา ในพื้นที่ที่มีประชากรอยู่น้อยกว่า 3 เปอร์เซ็นต์ ความขัดแย้งในจังหวัดชายแดนใต้เป็นความขัดแย้งที่มียอดผู้เสียชีวิตมากที่สุดในเอเชียอาคเนย์ในขณะนี้ คำถามมีอยู่ว่าความยุติธรรมเพื่อการเปลี่ยนผ่าน จะมีบทบาทในการช่วยผลักดันภาคใต้ไปสู่สันติภาพได้อย่างไร? การจะตอบคำถามนี้จำเป็นต้องมีความเข้าใจว่า ความยุติธรรมในช่วงเปลี่ยนผ่านคืออะไร ทำงานอย่างไรในที่อื่นๆ และจะมีความเหมาะสมกับบริบทภาคใต้ของประเทศไทยในปัจจุบันหรือไม่อย่างไร

ความยุติธรรมเพื่อการเปลี่ยนผ่านคืออะไร?

ความยุติธรรมเพื่อการเปลี่ยนผ่าน (Transitional Justice) คือชุดของกลไกชั่วคราวที่ช่วยรัฐและสังคมในการจัดการกับการละเมิดสิทธิมนุษยชนที่เกิดขึ้นอย่างแพร่หลายภายหลังช่วงเวลาของความขัดแย้งหรือหลังระบอบเผด็จการ ในช่วงทศวรรษ 1980 (ช่วงทศวรรษที่ 2520) ซึ่งเป็นช่วงของ คลื่นลูกที่สามแห่งการเปลี่ยนแปลงไปสู่ประชาธิปไตย (Third Wave of Democratic Transitions) ที่มีจำนวนประเทศประชาธิปไตยเพิ่มขึ้นเป็นสองเท่าระหว่างปี 2515 ถึงปี 2533 ความยุติธรรมเพื่อการเปลี่ยนผ่านถูกนำมาใช้ในประเทศแถบละตินอเมริกา เอเชียตะวันออก และยุโรปตะวันออกในช่วงเปลี่ยนระบอบการปกครอง แนวทางนี้ ถูกนำมาใช้มากยิ่งขึ้นในฐานะเครื่องมือหนึ่งในการสร้างสันติภาพหลังการสิ้นสุดสงครามกลางเมือง ความยุติธรรมเพื่อการเปลี่ยนผ่านมุ่งตอบสนองต่อการกระทำผิดอย่างแพร่หลายซึ่งมักเกิดขึ้นในช่วงของการปกครองโดยพรรคเดียวหรือช่วงที่เกิดสงคราม โดยการสร้างความเชื่อมั่นที่ประชาชนมีต่อรัฐและระหว่างประชาชนด้วยกันเอง ความยุติธรรมเพื่อการเปลี่ยนผ่านได้กลายมาเป็นองค์ประกอบสำคัญของชุดเครื่องมือหลังความขัดแย้งที่ใช้กันแพร่หลายในระดับนานานาชาติ โดยมีองค์กรอย่างศูนย์นานาชาติเพื่อความยุติธรรมในช่วงเปลี่ยนผ่าน (International Center for Transitional Justice) ที่ก่อตั้งขึ้นเพื่อสนับสนุนการใช้ความยุติธรรมในช่วงเปลี่ยนผ่าน และคอยให้คำแนะนำในเรื่องของการนำไปปฏิบัติใช้ ในภูมิภาคเอเชีย ข้อตกลงสันติภาพในบังซาโมโร (ฟิลิปปินส์) อาเจะห์ (อินโดนีเซีย) เนปาล และติมอร์ล้วนบรรจุความยุติธรรมในช่วงเปลี่ยนผ่านไว้ในข้อตกลงสันติภาพทั้งสิ้น

ความยุติธรรมในช่วงเปลี่ยนผ่านตั้งอยู่บนพื้นฐานของสมมติฐานที่ว่า การขาดซึ่งความยุติธรรมคือสาเหตุรากเหง้าของความขัดแย้งและความไร้เสถียรภาพของสังคม และหากจะสร้างสันติภาพให้เกิดขึ้น ประเทศหรือพื้นที่ขัดแย้งเหล่านั้นจะต้องจัดการกับความอยุติธรรม ความยุติธรรมเพื่อการเปลี่ยนผ่านจึงมุ่งส่งเสริมการเข้าถึงความยุติธรรมใน 3 รูปแบบ

  • ความยุติธรรมแบบแก้แค้นทดแทน (Retributive Justice) : มุ่งลงโทษผู้กระทำผิดโดยกระบวนการยุติธรรม
  • ความยุติธรรมเชิงสมานฉันท์ (Restorative Justice): มุ่งชดเชยเยียวยาแก่ผู้สูญเสียจากการละเมิด
  • ความยุติธรรมเชิงกระบวนวิธี (Procedural Justice): แก้ไขปรับปรุงระบบยุติธรรมและการคุ้มครองความปลอดภัยเพื่อไม่ให้ความอยุติธรรมเกิดขึ้นซ้ำอีกในอนาคต

 เพื่อให้บรรลุเป้าหมายดังกล่าว ความยุติธรรมเพื่อการเปลี่ยนผ่านจะดำเนินการผ่าน 4 กลไก

กลไกแรกคือ การดำเนินคดี (prosecutions) ซึ่งเป็นวิธีหลักในการสร้างความยุติธรรมภายใต้แนวทางแบบแก้แค้นทดแทน ซึ่งในบางกรณีนำไปสู่การตั้งศาลระหว่างประเทศ ในปี 2545 ศาลอาญาระหว่างประเทศ (International Criminal Court) ได้ถูกก่อตั้งขึ้นภายใต้ธรรมนูญแห่งกรุงโรม (Rome Statute) เพื่อดำเนินคดีต่อผู้กระทำผิดในอาชญากรรมต่อมนุษยชาติและอาชญากรรมสงคราม มีการตั้งศาลเฉพาะกิจที่มีกรอบการทำงานเฉพาะเวลาและเฉพาะพื้นที่ขึ้นในประเทศยูโกสลาเวียเก่าและรวันดา ส่วนในประเทศอื่นๆ เช่น เซียรา ลีโอน ติมอร์-เลสเต บอสเนียและเฮอร์เซโกวินา เลบานอน และกัมพูชา ก็มีการตั้งศาลแบบผสมที่มีการควบรวมกระบวนการและบุคลากรจากทั้งในประเทศและระหว่างประเทศในหลายประเทศ เช่นใน อาร์เจนตินาและชิลี มีการใช้ระบบกฎหมายภายในประเทศเพื่อพิจารณาตัดสินการกระทำผิดในอดีต รวมทั้งพิพากษาลงโทษอดีตผู้นำต่างๆ เช่น ซัดดัม ฮุสเซนในอิรัก และโฮสนี มูบารักในอียิปต์

กลไกที่สองคือ กระบวนการค้นหาความจริง (truth-seeking) กลไกนี้มุ่งสถาปนาข้อเท็จจริงเกี่ยวกับสิ่งที่เกิดขึ้น และสร้างเรื่องเล่าทางประวัติศาสตร์ร่วมกันเพื่อช่วยให้สังคมก้าวไปข้างหน้าได้ โดยส่วนใหญ่ รัฐมักเป็นผู้ตั้งคณะกรรมการค้นหาความจริงและสร้างความปรองดอง (Truth and Reconciliation Commisions, TRCs) เพื่อรวบรวมข้อมูล สืบสวนสอบสวนความผิดที่เกิดขึ้นในอดีต และจัดทำข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อแก้ไขสิ่งเหล่านั้น  ตัวอย่างที่เป็นที่รู้จักมากที่สุดคือ คณะกรรมการค้นหาความจริงและสร้างความปรองดองหลังยุคเหยียดผิวในแอฟริกาใต้ แต่คณะกรรมการลักษณะนี้ได้มีการตั้งขึ้นมาก่อนแล้วในประเทศอื่นๆ เช่นใน อาร์เจนตินา และในช่วงถัดมา ได้มีการตั้งคณะกรรมการลักษณะเดียวกันขึ้นในหลายประเทศ เช่น ในเอล ซัลวาดอร์ กัวเตมาลา ไลบีเรีย เซียรา ลีโอน ศรีลังกา และฟิลิปปินส์ เป็นต้น คณะกรรมการเหล่านี้ส่วนใหญ่มีเวลาจำกัดในการดำเนินงาน  โดยทั่วไป คือประมาณหกเดือนถึงสองปี และมักใช้วิธีการสืบสวนสอบสวนแบบเป็นทางการ

กลไกที่สามคือ การชดเชยเยียวยา ซึ่ง เป็นการส่งเสริมความยุติธรรมเชิงสมานฉันท์ โดยทั่วไปมักทำโดยจ่ายเงินชดเชยให้แก่เหยื่อของการกระทำผิดหรือครอบครัว บางครั้งอาจรวมถึงการตอบสนองเชิงสัญลักษณ์ เช่น การขอโทษจากรัฐ ตั้งแต่ปี 2532 เป็นต้นมา มีข้อตกลงสันติภาพ 8 ฉบับ ซึ่งระบุข้อความเกี่ยวกับโครงการชดเชยเยียวยาไว้อย่างเป็นทางการ แต่ในทางปฏิบัติมีการชดเชยเยียวยาและการให้ความช่วยเหลือแก่เหยื่อภายหลังจากการลงนามในข้อตกลงสันติภาพเกิดขึ้นเกือบทุกที่ กฎหมายระหว่างประเทศโดยทั่วไปก็มีการกำหนดเรื่องการชดเชยเยียวยาไว้ ในปี 2001 คณะกรรมการกฎหมายระหว่างประเทศ (International Law Commission) ได้มีมติว่ารัฐใดก็ตามที่ละเมิดข้อบังคับนานาชาติไม่ว่าจะโดยการละเว้นหรือโดยอ้างว่าปฏิบัติตามหน้าที่ จะต้องมีการชดเชยเยียวยาให้กับผู้ที่ได้รับผลกระทบ เช่นเดียวกันกับมาตรา 75 ของธรรมนูญแห่งกรุงโรม ที่ระบุว่าผู้ก่ออาชญากรรมต่อมนุษยชาติจะต้องชดเชยเยียวยาความเสียหายที่ได้กระทำต่อเหยื่อ

กลไกสุดท้าย ความยุติธรรมเพื่อการเปลี่ยนผ่านได้เน้นในเรื่องการสร้างสถาบันในระยะยาวมากขึ้นเรื่อยๆ ซึ่ง กลไกนี้มุ่งส่งเสริมความยุติธรรมเชิงกระบวนวิธี ถ้าการละเมิดสิทธิมนุษยชนและความขัดแย้งที่มีความรุนแรงเป็นอาการที่เกิดจากการที่สถาบันของสังคมไม่สามารถทำงานได้ตามปกติ ก็มีความจำเป็นที่จะต้องปฏิรูปเปลี่ยนแปลงสถาบันเหล่านั้น ทั้งนี้  เพื่อสร้างรากฐานในการเดินหน้าไปสู่ช่วงหลังการเปลี่ยนผ่าน และเพื่อให้องค์กรของรัฐ โดยเฉพาะในภาคส่วนงานยุติธรรมและหน่วยงานความมั่นคงทำงานได้อย่างเหมาะสม ในปัจจุบันนานาประเทศให้ความสำคัญเรื่องกระบวนการสร้างรัฐ (state building) มากขึ้น ดังที่ปรากฎในรายงานการพัฒนาของโลก ( World Development Report) ซึ่งธนาคารโลกเผยแพร่เมื่อปี 2553 ที่ได้เน้นความสำคัญของการปฏิรูปสถาบันและงานของมูลนิธิเอเชียก็ได้แสดงให้เห็นความสำคัญของกระบวนการนี้ ในฐานะองค์ประกอบสำคัญของการจัดการความขัดแย้งในเรื่องดินแดนเช่นกัน

เหตุใดความยุติธรรมเพื่อการเปลี่ยนผ่านจึงช่วยสร้างสันติภาพได้?

ความยุติธรรมเพื่อการเปลี่ยนผ่านอาจช่วยส่งเสริมสันติภาพได้ผ่านสามช่องทางหลักๆ ที่มีความเชื่อมโยงกับสาเหตุความขัดแย้ง (แผนภาพที่ 1)

 

แผนภาพที่ 1. ความยุติธรรมในช่วงเปลี่ยนผ่าน อาจช่วยส่งเสริมสันติภาพได้อย่างไร?

ประการแรก ความยุติธรรมเพื่อการเปลี่ยนผ่านถูกมองว่าช่วยส่งเสริมสันติภาพโดยการให้การชดเชยแก้ไขความเดือดร้อนคับข้องใจ (grievances) ของคนในพื้นที่ ซึ่งเป็นรากเหง้าของความขัดแย้ง การปรากฏอยู่ของความเดือดร้อนคับข้องใจที่แพร่หลาย เช่น การกระจายความมั่งคั่งที่ไม่เท่าเทียม การขาดความเป็นตัวแทนทางการเมืองและวัฒนธรรม สามารถเป็นปัจจัยเสี่ยงที่จะทำให้เกิดการต่อต้านรัฐขึ้นในพื้นที่นั้นๆ การใช้กลยุทธ์ที่รุนแรงของรัฐในการปราบปรามผู้ต่อต้านรัฐเองก็สร้างความเดือดร้อนคับข้องใจใหม่ๆ ให้เกิดขึ้น การจัดการกับความเดือดร้อนคับข้องใจจึงถูกเสนอว่าเป็นสิ่งจำเป็นในการฟื้นฟูและดำรงไว้ซึ่งสันติภาพ

ประการที่สอง ความยุติธรรมเพื่อการเปลี่ยนผ่านถูกมองว่ามีศักยภาพในการช่วยฟื้นฟูความชอบธรรมของรัฐ (state legitimacy) ความขัดแย้งมักเกิดขึ้นเพราะรัฐถูกมองว่าขาดความชอบธรรมและการตอบสนองของรัฐต่อการก่อความไม่สงบก็สามารถทำให้สถานการณ์แย่ลง สันติภาพจะเกิดขึ้นได้ จำเป็นต้องมีการสร้างสัญญาประชาคม อันจะเป็นตัวกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างผู้ปกครองและผู้ถูกปกครองขึ้นมาใหม่ กระบวนการยุติธรรมเพื่อการเปลี่ยนผ่านอาจช่วยสร้างความชอบธรรมให้เกิดขึ้น โดยแสดงให้เห็นว่ารัฐมีพันธะผูกพันที่จะต้องทำให้เกิดการปฏิรูป

ประการสุดท้าย ความยุติธรรมเพื่อการเปลี่ยนผ่านอาจเป็นมาตรการสำคัญอย่างหนึ่งในการสร้างความเชื่อมั่นไว้วางใจ (confidence-building) ซึ่งจะช่วยเป็นตัวเชื่อมให้คู่กรณีฝ่ายต่างๆ เดินหน้าเข้าสู่การพูดคุยสันติภาพ เหตุผลประการหนึ่งที่ข้อตกลงสันติภาพในหลายที่ล้มเหลวคือ สภาวะกลืนไม่เข้าคายไม่ออกในเชิงความมั่นคง (security dilemma) ซึ่งหมายถึงการที่คู่กรณีไม่สามารถที่จะยึดมั่นต่อสันติภาพได้อย่างเต็มตัวและมีการจับอาวุธขึ้นมาใหม่ เพราะต่างก็ไม่สามารถเชื่อมั่นว่าอีกฝ่ายจะมีความจริงจังต่อสันติภาพ

ความยุติธรรมเพื่อการเปลี่ยนผ่านนั้นเหมาะสมกับบริบทชายแดนใต้หรือไม่?

เป็นที่น่าเสียดายว่า โดยเปรียบเทียบแล้ว เรามีหลักฐานเพียงน้อยนิดที่จะยืนยันได้ว่า ความยุติธรรมเพื่อการเปลี่ยนผ่านมีประสิทธิผลในการสร้างสันติภาพได้จริงหรือไม่และมากน้อยเพียงใด อย่างไรก็ตาม ประสบการณ์จากหลายประเทศแสดงให้เห็นว่า หากความยุติธรรมในช่วงเปลี่ยนผ่านจะมีบทบาทช่วยในการขับเคลื่อนให้ประเทศหรือภูมิภาคต่างๆ เปลี่ยนผ่านจากสงครามไปสู่สันติภาพได้จริง จำเป็นต้องมีเงื่อนไขอย่างน้อยที่สุดสามประการ แต่ขณะนี้ ไม่มีเงื่อนไขใดปรากฏอยู่เลยในภาคใต้ของไทย

ประการแรก เจตจำนงทางการเมือง (Political will) กลไกความยุติธรรมเพื่อการเปลี่ยนผ่านจะทำงานได้ก็ต่อเมื่อมีแรงส่งจากเจตจำนงทางการเมืองที่เข้มแข็ง ในการดำเนินคดีต่ออาชญากรรมในอดีต รัฐจะต้องยอมรับว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐเองอาจต้องถูกจำคุกและจะต้องมีการยอมรับผิด ซึ่งเป็นสิ่งที่รัฐโดยเฉพาะฝ่ายความมั่นคงยากจะทำใจยอมรับ การเริ่มตั้งคณะกรรมการค้นหาความจริงและสร้างความปรองดอง หรือยิ่งกว่านั้นคือการทำตามข้อเสนอแนะของคณะกรรมการ เป็นสิ่งที่อาจทำให้เจ้าหน้าที่ของรัฐรู้สึกอ่อนแอและไม่มั่นคง นอกจากนี้ การปฏิรูปสถาบันในระยะยาวอาจทำได้ยากมากเนื่องจากแรงจูงใจทางเศรษฐกิจและการเมืองในการรักษาสถานะเดิม เมื่อปราศจากเจตจำนงทางการเมืองและผู้นำที่เข้มแข็ง ความยุติธรรมในช่วงเปลี่ยนผ่านส่วนใหญ่จึงมักทำได้เพียงการชดเชยเยียวยา การตั้งคณะกรรมการเพื่อมาค้นหาข้อเท็จจริง (ถ้ามี) ที่ค่อยๆ หมดบทบาทลง และการดำเนินคดีกับผู้กระทำผิดตัวเล็กๆ

เห็นได้ชัดเจนว่า การใช้ความยุติธรรมเพื่อการเปลี่ยนผ่านของไทยในอดีตที่ผ่านมาขาดเจตจำนงทางการเมือง แรงกดดันจากประเทศเพื่อนบ้านในประชาคมอาเซียนและจากสมาชิกองคมนตรีในการจัดการกับความรุนแรงที่เพิ่มขึ้นในภาคใต้ทำให้อดีตนายกรัฐมนตรีทักษิณ ชินวัตร ตั้งคณะกรรมการอิสระเพื่อความสมานฉันท์แห่งชาติ (กอส.) ขึ้นในช่วงต้นปี 2548 คณะกรรมการชุดนี้ได้รับมอบหมายให้สืบสวนสอบสวนหาสาเหตุรากเหง้าของความรุนแรง โดยใช้เวลาดำเนินการประมาณหนึ่งปี ท้ายที่สุด ผลรายงานการศึกษากลับมีผลเพียงน้อยนิดต่อนโยบายระดับประเทศ ในขณะที่ข้อเสนอส่วนใหญ่ในรายงานถูกละเลย มีเพียงการตั้งกองทุนคณะกรรมการปรองดองแห่งชาติเพื่อชดเชยความเสียหายแก่เหยื่อ ซึ่งแค่ละครอบครัวได้รับเฉลี่ย 5,000 บาท  และเป็นการจ่ายเงินแบบครั้งเดียวจบ ไม่มีการจัดตั้งระบบการชดเชยเยียวยาอย่างเป็นระบบ ไม่มีเจ้าหน้าที่ฝ่ายความมั่นคงระดับสูงคนใดถูกดำเนินคดี นอกจากนั้น ตั้งแต่ปี 2547 จนถึงปี 2555 ได้มีการตั้งคณะกรรมการค้นหาข้อเท็จจริงเฉพาะกิจขึ้น 12 คณะ แต่ไม่มีคณะกรรมการชุดใดส่งผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงที่แท้จริงต่อยุทธศาสตร์ของรัฐบาลไทยในการจัดการความขัดแย้งในภาคใต้

ประการที่สอง ต้องไร้ซึ่งการกระทำผิดที่ยังดำเนินอย่างต่อเนื่อง ในที่ที่มีกลไกความยุติธรรมในช่วงเปลี่ยนผ่าน กลไกเหล่านี้มักจะสัมฤทธิ์ผลก็ต่อเมื่อใช้ควบคู่กับนโยบายที่มุ่งลดการสร้างความเดือดร้อนใหม่ๆ ซึ่งนับเป็นสิ่งที่ยากลำบากมากหรืออาจจะเป็นไปไม่ได้เลยในสถานการณ์ที่ความขัดแย้งยังคุกรุ่น การปราบปรามผู้ต่อต้านรัฐ จะยิ่งทำให้คนในพื้นที่หลายคนรู้สึกตกเป็นเหยื่อมากขึ้นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ แม้จะพยายามดำเนินการให้มีประสิทธิภาพที่สุดแล้วก็ตาม นี่เป็นเหตุผลหนึ่งที่ว่าทำไมการเริ่มใช้ความยุติธรรมช่วงเปลี่ยนผ่านในขณะที่ความขัดแย้งยังดำเนินอยู่อย่างรุนแรงจึงมักไม่ประสบความสำเร็จ เว้นแต่การเริ่มใช้บางกลไกเช่นการชดเชยเยียวยาหรือความพยายามบางอย่างในการปฏิรูปสถาบัน สำหรับภาคใต้ของไทยซึ่งความขัดแย้งยังคงดำเนินอยู่ เป็นการยากที่จะมองเห็นว่า โครงการด้านความยุติธรรมในช่วงเปลี่ยนผ่านจะเปลี่ยนความรู้สึกของคนจำนวนมากในพื้นที่ที่มีต่อรัฐให้ดีขึ้น หรือจะทำให้ผู้นำการต่อต้านรัฐเกิดความเชื่อถือและเห็นความตั้งใจของรัฐบาลได้อย่างไร หลายคนมองว่านโยบายของรัฐในการจ่ายเงินเยียวยาแก่เหยื่อ ด้วยจำนวนเงินที่สูงถึง 7.5 ล้านบาทต่อราย เป็นเพียงความพยายามที่จะซื้อผู้เห็นต่างเข้ามาเป็นพวก นโยบายความมั่นคงที่รัฐบาลนำกลับมาใช้ใหม่ตั้งแต่ช่วงหลังรัฐประหารเมื่อเดือนพฤษภาคม 2557  ซึ่งมีการเพิ่มกำลังทหารและกองกำลังอาสาในพื้นที่ขึ้นจำนวนมากอาจมีประสิทธิผลในการจำกัดเหตุการณ์ความรุนแรงซึ่งมีจำนวนลดลงในช่วงที่ผ่านมา แต่แนวทางเหล่านี้เปิดช่องทางเพียงเล็กน้อยให้กับประโยชน์ที่จะได้รับจากการใช้แนวทางความยุติธรรมเพื่อการเปลี่ยนผ่าน

ประการที่สาม ข้อตกลงระหว่างชนชั้นนำ บทเรียนที่สามคือแนวทางต่างๆ ของความยุติธรรมในช่วงเปลี่ยนผ่านจะทำงานได้ดีก็ต่อเมื่อมีการใช้ร่วมกันกับยุทธศาสตร์อื่นๆ ในการก่อให้เกิดการตกลงระหว่างชนชั้นนำหรือการตกลงทางการเมือง บทเรียนจากหลายประเทศชี้ให้เห็นว่า แม้ว่าความเดือดร้อนคับข้องใจจะได้รับการหยิบยกมาพูดถึงตั้งแต่ต้น แต่ความรุนแรงจะไม่ลดลง ตราบใดที่ผู้ควบคุมเครื่องมือในการสร้างความรุนแรงทั้งสองฝ่ายไม่ยอมเข้าร่วมขบวนรถไฟแห่งสันติภาพ

ขณะนี้ ดูเหมือนว่าข้อตกลงระหว่างชนชั้นนำ คือรัฐบาลและผู้นำทหาร กับผู้ต่อต้านรัฐยังเป็นสิ่งห่างไกล การพูดคุยสันติภาพเมื่อต้นปี 2556 หยุดชะงักท่ามกลางข้อกล่าวอ้างว่ารัฐบาลไม่มีความจริงจังในการดำเนินการปฏิรูปและฝ่ายผู้ต่อต้านรัฐก็ไม่ยอมลดข้อเรียกร้องเรื่องการแยกตัวเป็นรัฐอิสระ ในช่วงไม่กี่สัปดาห์ที่ผ่านมา ได้มีการตั้งทีมเจรจาของทางฝ่ายรัฐบาลขึ้น แต่มีน้อยคนที่เห็นว่าการเจรจารอบใหม่จะเกิดขึ้นในเวลาอันใกล้นี้ หรือถ้าเกิดขึ้นจริงแล้วจะมีการบรรลุซึ่งข้อตกลงได้ในเร็ววัน 

แท้จริงแล้ว ขั้นตอนที่จำเป็นในการนำกลุ่มผู้ต่อต้านรัฐมาสู่โต๊ะเจรจาอาจขัดแย้งกับเป้าหมายของความยุติธรรมเพื่อการเปลี่ยนผ่าน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง อุปสรรคสำคัญประการหนึ่งคือการที่รัฐไทยปฏิเสธที่จะนิรโทษกรรมผู้นำการต่อต้านรัฐ การให้การรับรองทางกฎหมายเช่นนี้อาจจำเป็นเพื่อช่วยสร้างความมั่นใจให้แก่ผู้นำระดับสูงของกลุ่มต่อต้านรัฐในการเข้าร่วมการพูดคุยแบบเปิดเผย แต่ความยุติธรรมเพื่อการเปลี่ยนผ่านมุ่งที่จะต่อสู้กับการปล่อยให้คนผิดลอยนวล  ซึ่งเป็นผลของการนิรโทษกรรม ดังนั้น  อาจมีความจำเป็นต้องชะลอการนำกลไกหลักๆ บางอย่างของกระบวนการยุติธรรมในช่วงเปลี่ยนผ่านมาใช้ เช่น กลไกการดำเนินคดีและการค้นหาข้อเท็จจริง จนกระทั่งหลังจากมีข้อตกลงทางการเมืองเกิดขึ้น

ถ้าอย่างนั้น จะทำอะไรได้บ้าง?

ที่กล่าวมานั้น หมายความว่า ความยุติธรรมเพื่อการเปลี่ยนผ่านไม่เหมาะกับสถานการณ์ชายแดนใต้ของไทยใช่หรือไม่ คำตอบคือทั้งใช่และไม่ใช่ การริเริ่มงานด้านความยุติธรรมเพื่อการเปลี่ยนผ่านมักไม่ประสบผลสำเร็จหากกลุ่มชนชั้นนำยังไม่บรรลุข้อตกลงระหว่างกัน ยังคงมีการขาดเจตจำนงทางการเมือง และการปราบปรามทางทหารยังคงดำเนินอยู่ แต่สิ่งที่ทำได้ตั้งแต่ตอนนี้คือ การเตรียมความพร้อม ซึ่งอาจจะเป็นประโยชน์ในอนาคต

การเตรียมพร้อมดังกล่าว ได้แก่

ประการแรก เราสามารถเริ่มศึกษาวิจัยเพื่อค้นหาว่า กรอบกฎหมายของไทยเปิดโอกาสให้มีการนำเอากระบวนการยุติธรรมเพื่อการเปลี่ยนผ่านมาใช้ได้แค่ไหนและอย่างไร มีข้อกฎหมายใดที่เปิดช่องให้มีการดำเนินคดีย้อนหลัง หรือภายใต้เงือนไขใดที่การนิรโทษกรรมสามารถกระทำได้

ประการที่สอง ควรเริ่มใคร่ครวญว่า จากประสบการณ์การใช้ความยุติธรรมเพื่อการเปลี่ยนผ่านในต่างประเทศ มีองค์ประกอบใดบ้างที่เหมาะสมกับบริบทของชายแดนใต้ แนวทางการใช้ความยุติธรรมเพื่อการเปลี่ยนผ่านมีความแตกต่างกันอย่างมากในแต่ละประเทศและในช่วงเวลาที่เปลี่ยนไป การเปิดโอกาสให้ผู้ที่ทำงานในภาคใต้ได้รู้จักการใช้แนวคิดนี้ในบริบทอื่นๆ อาจเป็นประโยชน์ การทำความเข้าใจข้อเรียกร้องและความต้องการของเหยื่อจากการกระทำผิดก็เป็นสิ่งสำคัญเช่นกัน

ประการที่สาม มีความจำเป็นที่จะต้องเสริมสร้างศักยภาพของคนในพื้นที่ เพื่อให้รับมอบงาน (ในอนาคต) ได้ เช่นการแสวงหาข้อเท็จจริงและการสร้างการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรม งานด้านนี้มีการดำเนินการอยู่บ้างแล้ว แต่ยังมีงานอีกมากที่สามารถทำเพิ่มได้ การสร้างศักยภาพใช้เวลาหลายปี และการลงทุนในตอนนี้จะก่อให้เกิดผลในภายหน้า

ประการที่สี่ การทำงานปฏิรูปสถาบันมีความสำคัญ งานด้านการสร้างสถาบันมักถูกละเลยจนถึงช่วงระยะท้ายๆ ของกระบวนการสันติภาพ แต่การให้ความช่วยเหลือในด้านหลักๆ เช่นการดำเนินคดีอาญา การเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมและการดูแลความสงบในชุมชนสามารถเป็นฐานสำหรับการปรับโครงสร้างสถาบันของรัฐในอนาคตได้

 

Thai